山东省经济开发区发展情况的报告

山东省商务厅

一、山东省经济开发区发展主要特点

目前，山东省共有省级以上经济类开发区162家，其中国家级经济技术开发区15家，省级经济开发区137家，海关特殊监管区域10家。

近年来，山东省经济开发区积极贯彻落实《山东省经济开发区条例》《关于促进开发区改革和创新发展的实施意见》（鲁政办发〔2017〕58号），务实推进两批32家开发区体制机制创新试点工作，积极培育现代优势产业集群，推动两批23家创新创业公共服务示范平台建设，开展中小企业双向投资促进平台建设试点，强化考核评价，经济开发区保持了发展速度高于全省平均水平、主要经济指标占全省比重不断上升的发展势头。

综合实力不断增强。2017年山东省经济开发区实现了全省53.3%的生产总值，42.5%的公共财政预算收入、52.5%的固定资产投资、56.8%的进出口和58.2%的实际利用外资。国家级青岛、烟台经开区在全国219家经开区综合考核中分别列第5位、第8位。参见图1。

开放引领作用明显。世界500强企业在山东省的投资项目70.8%落户在经济开发区，山东省机电和高新技术产品出口前20位企业均坐落在开发区，外贸进出口100强企业有83家在开发区。

形成了一批百亿级产业集群。截至2017年底，山东省经济开发区已形成百亿级以上产业集群222个，其中500亿级31个，千亿级7个。参见图2。

建成了一批创新创业平台。目前已拥有国家级重点实验室28个，国家级企业技术中心和工程技术研究中心188个，省级以上工程技术研究中心1915个，院士工作站319个、博士后科研流动工作站181个。朗讯科技、富士康、三星造船等27家跨国公司建立了研发中心。山东省70%的开发区拥有2个以上创新创业公共服务平台。参见图3。

二、问题与建议

新时期省委、省政府对开发区建设发展提出了新要求，学习先进省市经验，借鉴国际通行做法，从山东实际出发，我们认为，开发区目前存在体制机制不活、产业层次不高、要素配置能力不强、营商环境不优、组织保障不力等五个方面的突出问题，重“牌子”，轻“建设”，亟须对症下药，按照问题导向，出台针对性强、创新性强、务实管用的重大举措，通过制度创新推动开发区向现代产业园区转型。基本思路是，以高质量发展为目标，以“三特”促“五优”。“三特”即践行特区理念、培育特色园区、营造特优环境，“五优”即开展优化体制机制、优化产业结构、优化资源配置、优化营商环境、优化组织保障等5项提升行动，推动各类优质要素向开发区集聚，打造体制改革试验区、对外开放先行区、科技创新引领区、新旧动能转换产业集聚区、城乡融合惠民发展示范区。

问题一：体制机制不活。

一是管理体制行政化严重。山东省开发区建设管理基本是政府包打天下，市场化手段运用少。各地普遍把开发区等同于一般的行政区域，机构设置、职能分工、人员管理等日趋行政化，缺乏内生动力和发展活力。有的内设机构多达32个，编制人数近2000人（不含医院、学校、街道）。全省经济开发区享有市级或县级经济管理权限的仅占33.8%，明水、邹平等设在县里的国家级经开区至今没有任何审批权限。国土、规划、环保、执法等部门虽然在开发区设立了分支机构，但审批权仍保留在市县有关部门。2/3的开发区不是一级财政，财权与事权不匹配。参见图4。

二是用人分配机制不活。山东省经济开发区具有中层干部人事任免权限的仅占39%。大部分开发区分配完全等同于行政机关或事业单位，缺乏激励机制，不利于调动相关人员干事创业的积极性。

三是社会管理任务繁重。开发区管委会承担信访稳定、安全生产、民生保障、拆违拆临等大量社会事务，招商引资、开发建设、科技创新等主要职能被弱化。滨州、广饶开发区反映，管委会80%以上的人员承担大量的社会管理事务，不到20%的人员从事经济管理服务工作，亟须“减负”。

建议：

一是组织管理体制上，建立国家级和省级开发区全产业链赋权清单，实行开放式运营、封闭式管理。规划、国土、环保等市县部门在开发区设立的分支机构，赋予市县级审批权限，实行“区内事区内办”，避免成为“二传手”。借鉴上海漕河泾国企办园区、广东揭阳民办园区，河北“政府引导、企业运作”的固安模式、潍坊滨海开发区“管委会+公司”的做法，加快开发区市场化改革，实行多元化投入、企业化管理、市场化运作、专业化服务。积极引进境内外有实力、有经验的开发运营商或管理团队，管理运营开发区或“区中园”。在每个市选择1家开发区开展市场化改革试点。开发区财政实行独立核算，单独编制财政预算。

二是内部管理上，赋予开发区内部工作机构设置自主权、中层干部管理权和核定编制内自主用人权。按照简约高效的原则，实施大部制、扁平化管理。推广济南、日照等地的经验，全面实行档案封存、全员聘用、绩效薪酬制度，建立人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低的激励机制。

三是社会管理上，打破等级观念，务实创新职能分工。“小政府、大服务”突出开发区管委会经济管理、招商引资、科技创新主职主责，由代管乡镇（街道）和专业化服务机构承担社会公共管理服务职能，乡镇（街道）不再承担招商引资职能。

问题二：产业层次不高。

一是产业结构不优。山东省开发区传统产业和一般制造业占60%以上，战略性新兴产业、现代服务业发展滞后。主导产业不突出，产业链条短，同质化竞争现象严重。如烟台市13家经济开发区，将机械制造列为主导产业的就有9家，有些开发区主导产业多达5个以上。菏泽市10家经济开发区有7家以农副产品加工为主导产业。山东省近20%的经济开发区高新技术企业总数在10家以下，80%以上的科技型小微企业无固定资产、无抵押物，创新创业融资难。山东省仅有24.5%的开发区设立了产业基金。

二是投资促进机制不完善。多数开发区招商工作以行政推动为主，在招商理念上，还没有从靠资源、靠政策转到靠环境、靠人才上来。招商方式上，大多依赖参加大型洽谈会、项目推介会、集中签约仪式等老方法，对外联络渠道不多、对接能力不强，效果差。济南市8个省级以上经济开发区专职招商人员仅89人；烟台市12个省级以上经济开发区，专业招商人员仅占工作人员总数的5.8%。很多市招商人员出国招商与行政部门公务员同样在次数方面受限。

建议：

一是突出个性化差异化发展。引导每个开发区扬优展长，聚力发展2~3个优势主导产业。积极发展特色园区，包括特色产业园区、国际合作园区、生态工业园区、循环化改造园区、智慧园区。2年内每个市、每个国家级开发区建设一家外资来源集中、产业绿色高端的国际合作园区。

二是突出产业集群发展。聚焦“十强产业”，培育现代优势产业集群。围绕产业链延伸，建链、强链、补链，完善产业集群发展生态系统，培育一批战略性新兴产业集聚区、国家高（新）技术产业（化）基地、国家新型工业化产业示范基地。省级财政对开发区新增省级分成财力，3年内给予全额留成支持，重点用于扶持产业集群发展。对每个产业集群实行“六个一”的培育模式，即制定一部产业规划、出台一项专门产业政策、组建一家运营公司、建设一家产业园区、成立一家专业服务机构、设立一只产业发展基金。对于龙头企业主导的“龙头型”产业集群发展，由龙头企业发起创设产业基金，政府和社会资本参与；对由多个中小企业组成的“基地型”产业集群发展，由开发区牵头或引进社会资本成立产业基金。

三是创新投资促进机制。强化专业招商队伍建设，广泛运用产业链招商、专业化招商、社会化招商、委托代理招商、以商招商等方式，提高招商效果。开发区招商部门应提高专业化、市场化招商和服务能力。实行市场化薪酬分配制度，对招商引资和专业岗位急需的高层次人才实行特岗特薪、特职特聘。对双招双引专职人员出国（境）根据实际需要安排，不受出国批次的限制。加快高质量双招双引平台建设，聚焦世界500强和行业领军企业，建立“十强”优势产业集群招商引资项目库，按照“龙头项目—上下游配套—产业生态圈”的思路，着力引进一批世界一流项目、一流人才团队。用好“选择山东”云平台，扩大服务中小企业的双向投资促进平台建设试点，提高精准招引水平。

问题三：资源配置能力不强。

一是创新创业机制不活。山东省开发区创新创业载体不少，但绝大多数是政府主办，社会资本参与度低，服务标准不高，创新创业资源集聚功能弱。相比江苏产业技术研究院等南方先进省市“多方共建、多元投入、混合所有、团队为主”的模式，缺乏多元参与、企业主导、市场化运行的活力。

二是对高端人才吸引力不强。山东省有46家经济开发区没有国家“计划”专家，15家国家级经开区中有10家引进国家“计划”专家不超过3人。山东省引进最多的烟台经开区为62人，而江苏省仅一个苏州工业园就达到149人。

三是集约发展水平低。一方面，土地制约发展现象突出，部分开发区近三年累计建设用地指标不足300亩。烟台经开区“项目等土地”，目前缺口8400亩。张店、高密等开发区新上项目异地购买土地指标费用30万/亩。另一方面，土地集约利用水平不高，山东省国家级经开区在全国开发区土地集约利用综合排名中大多处在中等偏下水平，在全国392个工业主导型开发区中，山东省排名最前的邹平经开区仅列第57位。

四是投融资渠道单一。大部分开发区基础设施建设主要依靠财政投入，多数没有建立投融资平台，市场化投融资渠道少，社会资本参与度低。山东省仅有24.5%的开发区设立了产业基金。新泰开发区2018年新引入的2个高科技项目需要3000万元产业基金入股，由于自身没有投融资平台，需要与泰安市金控平台协调，流程长、环节多、效率低，影响了项目建设进度。

建议：

一是打造创新创业生态系统。鼓励开发区与国内外知名高校、科研院所建立战略合作关系，建设“政产学研金服用”协同创新平台，构建集产业链、投资链、创新链、人才链、服务链于一体的创新创业生态系统。建设科技成果转化服务示范基地、知识产权保护示范区。支持园区通过设立创业投资基金、科技孵化资金、知识产权作价入股等方式，搭建科技人才与产业对接平台。

二是加大高端人才引进培养。鼓励开发区借鉴实行中关村和粤港澳人才管理改革试验区、自由贸易试验区人才进出、就业、居留等政策。鼓励开发区建立海外高端专业人才联络网，健全国际人才服务体系。加快制定《外国人在山东工作管理暂行办法》，为外籍各类技术人员、管理人员办理工作许可、永久居留、出入境等提供便利，对经认定的外籍高层次、高技能人才办理工作类居留许可，可不受60周岁年龄限制，5年内有效。

三是突出集约发展。强化亩产论英雄导向，建立“亩均税收”领跑者激励制度，依据企业亩均产出效益、投入强度，实施用地、用电、用水等资源要素差别化的激励和倒逼政策。推广“标准地”供应方式，在建设用地出让时，将规划建设标准、能耗标准、污染排放标准、产业导向标准、单位产出标准等作为前置条件予以明确；项目建成投产后，按照法定条件和既定标准予以验收。原则上新上工业项目都要向开发区集中。对土地节约集约利用考评前10名的开发区给予用地指标奖励。对零用地项目“不再审批”。推行项目审批事前自我声明、事中评估分类、事后联动奖惩监管模式。

四是创新多元化投融资机制。鼓励外商、央企、上市公司民企参与开发区或区中园建设管理。依法有序推动开发区建立投融资平台，通过财政注资或将基础设施存量资产、实物资产注资等方式，提高投融资实力。支持开发区采取土地经营、项目合作、发行债券等多种方式筹措建设资金。鼓励有条件的银行业机构在开发区设立为中小微企业服务的先进制造、科技、绿色等专营部门或专业支行，提供特色化、个性化金融服务，鼓励发展知识产权、股权、应收账款等抵质押贷款以及产业链、供应链金融产品。

问题四：营商环境不优。

一是产城融合发展程度低。多数开发区是工业孤岛，生产性和生活性服务业发展缓慢，缺乏高水平社区、学校、医院，工作、学习、娱乐和生活四位一体的城市功能发展不足。

二是投资贸易便利化有待提高。开发区实际运行中因审批权限下放不彻底，仍然存在审批效率低、协调难度大的问题。据济南市调查，建设项目审批从立项到开工建设实际用时180~730天。许多产业发展和社会事业扶持资金，如水利建设、农村公路网化补助、政府专项转移支付等由于要求由所在行政区统一申报，开发区很难充分享受，开发区推进公共服务均等化压力非常大。

三是区域发展不平衡。2017年东部8市平均每个开发区实现的公共财政预算收入、固定资产投资、进出口总额、实际利用外资分别是西部9市平均值的1.7倍、1.5倍、3.3倍和5.5倍。

建议：

一是突出产城融合发展。强化规划引领，产业发展与民生福祉同步推进，高标准编制开发区建设规划，构建以生产性、生活性和创新性服务功能为核心的现代城市功能体系，提升宜居宜业宜创宜游水平。鼓励有条件的开发区推进以“一个国际社区、一所国际合作学校、一家国际合作医院、一批国际知名法务、金融、人力资源服务机构”为代表的国际化配套服务体系建设。借鉴苏州工业园经验，打造集政务、事务、服务于一体的线上智慧社区信息平台，变“群众跑腿”为“信息服务”，推动优质高效公共服务全覆盖，不断提升富民惠民水平。

二是深入推进投资贸易便利化。全面落实准入前国民待遇加负面清单管理制度，加快复制推广自贸试验区制度创新成果。率先推行“一次办好”改革，实行“一枚印章管审批”，政务大厅“一窗受理”、关联事项“一链办理”、政务服务“一网通办”。推行“不见面审批”。率先实行“多规合一”“多评合一，区域共享”制度。允许省级以上经济开发区与所在行政区同等独立申报有关产业和社会事业发展扶持政策。加大知识产权保护力度，严厉打击侵权假冒行为，加强部门执法协作，将侵权行为纳入信用记录，加大侵权违法惩治力度。

三是开展东西开发区共建工作。借鉴江苏省南北共建的做法，研究制定干部、财政、产业等支持政策，开展东西开发区共建，共建园区主要负责人由东部开发区交流干部担任。

问题五：组织保障不力。

一是定位不高。有些地方、部门对开发区改革开放排头兵、新旧动能转换新引擎的功能作用认识不到位，没有站在经济社会发展大局中统筹谋划开发区改革创新发展，定位不高、重视不够、思路不新、措施不硬。多数开发区规划层次不高，区域布局分散，核心区和配套区、产业功能分区不清，要素资源集聚程度低。山东省仅27.4%的开发区聘请专业机构进行了专项规划。开发区摊大饼式扩张，山东省经济开发区管辖面积平均94.7平方千米，潍坊滨海经开区高达678平方千米。多数地方对开发区与行政区同样考核，除了科学发展，还有农林水、社会稳定、安全生产、环境保护、教育、卫生等部门考核，工作职能侧重点不突出，省级开发区几乎变成了副县级乡镇。

二是干部不强。开发区机构设置、编制管理不规范、不合理，一些开发区成为地方党委政府安排干部，解决级别、待遇的机构，一定程度上成为“老干部区”“福利区”。有些开发区配备的主要负责人思想不解放、开放意识薄弱、能力素质不高、责任担当不强、干劲不足。有规划建设、经济工作、企业管理经历的班子成员占比不到1/3（附件3）。

建议：

一是加强顶层设计。开发区是体制改革的产物，没有体制机制的创新改革就没有开发区。开发区改革创新、集约集聚集群发展是一项系统工程。建议省委、省政府召开一次全省开发区发展大会，尽快出台《加快制度创新促进开发区高质量发展若干意见》，动员各级各部门制定配套措施，用更大的放、更好的管和更优的服务，推动最优质的资源向开发区集聚、最有效的政策向开发区倾斜、最优秀的人才向开发区集中，打造体制改革试验区、对外开放先行区、科技创新引领区、新旧动能转换产业集聚区、城乡融合惠民发展示范区。

二是加强干部队伍建设。高度重视国家级开发区领导班子建设，选优配强国家队“一把手”。通过公开选聘、竞争上岗等多种形式，选拔优秀年轻干部到开发区任职。建立开发区与省市县机关干部、东西部开发区干部任（挂）职交流制度。开发区班子成员平均年龄不超过45岁，具有硕士研究生学历、有经济管理经历的比例不低于40%。

三是加强动态管理。按照“一县一区、一区多园”原则，在全省开展一次整合工作，重点对未纳入全国开发区审核公告目录和各地未经批准、自行设立的开发区进行整合优化。推广济宁市、临沂市的做法，突出开发区主职主责，各地对开发区建立有别于行政区的单独考核制度。对全省综合评价后10名的开发区给予“黄牌警告”，对连续两年退步的开发区主要领导及时撤换调整，对连续两年排名全省后两位的省级开发区撤并退出。

附件1

附件2

附件3

（调研组：佘春明、张型成、蔡玉祥、满其伟、顔廷博、黄鑫）