关于赴苏浙粤学习调研情况的报告

山东省财政厅

根据山东省委、省政府部署要求，5月29日至6月8日，山东省财政厅组成3个调研组，分赴江苏、浙江、广东学习调研，并深入南京、苏州、徐州、杭州、嘉兴、湖州、广州、深圳、东莞等9个市实地调研。尽管调研时间有限，但调研组对三省开放的思路、创新的举措、发展的成就都深感震撼。大家普遍反映，通过学习调研，既开阔了思维眼界，也找到了差距所在，明晰了对标方向，都有一种等不起的紧迫感、慢不得的危机感、坐不住的责任感。调研归来，3个调研组均精心撰写了调研报告，在此基础上我们又系统梳理、汇总提炼，形成了调研总报告。现将有关情况报告如下：

一、向苏浙粤三省学什么

苏、浙、粤三省是沿海经济发达省份，很多工作走在全国前列。调研过程中，感到三省的很多好经验、好做法值得我们学习借鉴。比较突出的有以下几个方面：

第一，推进发展韧劲足、力度大。例如，广东省近年来咬定高质量发展不放松，围绕建设现代化经济体系，密集推出“实体经济十条”“外资十条”，其中包含一揽子含金量高的财政政策，从经济活力、市场创新、体制机制等方面大力支持产业振兴发展。2018年还将推出支持大型制造业企业建设单位租赁房等政策，再推“金融十条”，坚定不移支持实体经济做大做强做优。江苏省紧盯产业发展新动态新方向，围绕推进供给侧结构性改革和贯彻实施《中国制造2025》及江苏行动纲要，提出加快建设“一中心、一基地”（即建设具有全球影响力的产业科技创新中心和具有国际竞争力的先进制造业基地），相继出台科技创新40条、金融支持制造业20条、降成本32条、富民33条、人才26条等，拿出一系列包括财税政策在内的含金量较高的政策措施，持续培育壮大新产业，形成了新的经济增长点。浙江省多年来坚持壮大实体经济不动摇，研究出台振兴实体经济（传统产业改造）财政专项激励政策，2017—2019年省财政连续三年每年统筹安排部分资金，择优选择18个工业大县实施振兴实体经济（传统产业改造）专项激励；从2015年起建立高新技术产业地方税收增量返还奖励政策，2017—2018年按增值税（地方部分）当年增收额5%的比例奖励市县，推动地方加快形成有利于实体经济振兴发展的体制机制环境。

第二，优化环境招数多、措施实。三省都结合“放管服”改革，不断创新政策服务，优化营商环境，做到“放得到位、管得精细、服得贴心”，激发创业创新活力。在优化政务服务环境方面，江苏省坚持“能简则简、能快则快、能集中则集中、能不见面就不见面”原则，大力推进“放管服”改革，省委、省政府明确要求各级政府甘当“店小二”，着力推动形成环节最少、成本最低、机制最活、效率最高、服务最优的行政服务体系。浙江省大力推动“最多跑一次”改革，全面推行“一窗受理、集成服务、一证通办”。省级“最多跑一次”事项达到665项，设区市本级平均755项，县（市、区）平均656项，全省“最多跑一次”实现率达到87.9%，办事群众满意率达到94.7%。在优化融资环境方面，江苏省财政不仅直接出资10亿元，合并整合部分市级城商行，支持组建了江苏银行，而且创新政银合作融资方式，推出科技贷款资金池、“小微创业贷”“苏科贷”“苏微贷”“人才贷”等一系列产品，着力解决企业融资难问题。广东省为企业股份制改造和挂牌上市积极创造良好环境，不仅专门给予财政奖励，还帮助协调股份制改造过程中的土地使用、产权界定等问题，支持方式也注重靶向性、精准度。在优化创新创业环境方面，浙江省集中财力支持之江实验室、杭州城西科创大走廊、产业创新服务综合体等建设，着力打造创新发展的大载体、大平台；通过设立基金、财政奖补等方式，支持打造梦想小镇、基金小镇、智能制造小镇等，凝聚形成了一支以“阿里系、浙大系、海归系、浙商系”为代表的创业队伍。嘉兴市累计安排20亿元建设科技创新孵化器，无偿提供给清华长三角研究院使用，有效聚集了高端人才、技术、资本等优质要素。在优化基础设施环境方面，广东省以粤港澳大湾区建设为重点，设立规模5500亿元的基础设施投资基金，推动2017年全省基础设施投资比上年增长24.3%，创2010年以来最高增速。广州南沙自贸片区则将固定资产包装成重大融资平台，撬动中国交通建设等央企进行融资共建，有力保障了基础设施的快速建设。深圳前海自贸片区明确1/3空间面向港企出让，积极引入港企参与基础设施建设。

第三，机制创新政策活、效果好。三省在政策、机制等方面都敢于打破常规，突破束缚限制，以“敢闯”的精神走出一条改革创新之路。例如，注重变“财政投入”为“财金互动”。广东省探索投贷联动模式，鼓励粤财投资控股、粤科金融集团等联合社会资本，试点设立科技股权基金，采取以贷引投的方式，引导银行金融机构积极开展科技股权质押贷款业务。同时，积极运用政策性基金、股权投资、PPP、风险补偿、贷款贴息等方式，发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用。注重变“特惠制”为“普惠制”。江苏省围绕高新技术产业发展，研究改进省级财政科技专项管理政策，取消了项目申报制，改按税务部门提供的企业研发投入情况，直接给予5%~10%的普惠性财政补助，2017年受益企业达6300多家。注重变“大水漫灌”为“精准调控”。浙江省科学把握不同区域、产业、企业差异和特点，区别对待、分类施策、靶向激励。例如，从1995年起建立收入激励奖补政策，对丽水等29个生态功能市县和海岛市县，实行省级激励补助与其第三产业地方税收增幅挂钩，对杭州等30个发达市县，实行省激励补助与其地方税收增幅挂钩，鼓励各地因地制宜发展。注重变“规模扩张”为“集约高效”。浙江省立足土地资源紧缺的现实，着力在提高亩产效益上做文章，在全国首创亩均税收制度，2018年初又出台《关于深化“亩均论英雄”改革的指导意见》，以“亩产效益”为核心，对企业、市县、行业开展综合评价，并依据评价结果，对企业在用地、用电、用水、用气、排污以及财政扶持政策等方面实施分档差别化政策。注重变“信息孤岛”为“信息共享”。江苏省整合各部门资源，建立了涉企资金管理信息系统，对所有申报项目的信息进行历史追溯和比对验证，有效解决了虚假申报、重复享受补助等“老大难”问题。苏州市围绕加强税源管控建立税收保障机制，实现了65个单位的涉税信息共享，在有效解决税收跑冒滴漏的同时，有力维护了公平的税收环境，2017年借助该平台新增税收约100亿元。注重变“财政包揽”为“购买服务”。江苏省徐州市在公共服务管理上引进“市场化”运作模式，对园林绿化、市政保洁等公益事业，全面实行公开招标，变养人办事为购买服务，公共服务质量明显提升。广东省在支持发展新型研发机构过程中，打破财政大包大揽的做法，将69家省属科研机构推向市场，整合“政产学研资介”力量开展协同创新，截至2017年底，全省累计培育新型研发机构219家。

第四，财税改革步子大、红利多。三省都注重在深化财税改革上出硬招、拿实招，对推动经济社会发展起到了重大作用。一是调体制。江苏省2017年顺应“营改增”要求，实施了新一轮财政体制调整，省级在简化体制的基础上通过下放金融业增值税，参与个人所得税分成，对增值税、企业所得税、个人所得税、资源税、耕地占用税和罚没收入省级统一集中增量20%等改革措施，在增强省级调控能力的同时，引导地方提高收入质量，促进经济转型升级。广东省把增强省级调控能力作为深化财政体制改革的重要一环，将省级与市县营业税、企业所得税、个人所得税、土地增值税分享比例由“四六”调整为“五五”。2017年，广东省省级可用财力达1973.2亿元，是山东省省级财力的3倍多；占全省财力的比重达到15.9%，比山东省高7.7个百分点。二是放权力。浙江省正确处理政府与市场的关系，省级坚持做到“两个一般不”，即一般不再直接向企业分配和拨付资金、一般不再直接审批和分配市县具体项目，而是将具体项目安排、资金二次分配等权力下放市县，充分调动市县政府的主观能动性，激励市县探索出适合基层、体现特色的发展模式。广东省实施了省级预算编制执行监督管理改革，财政部门将预算管理重心从全流程预算管控向预算编制和监管“两头”转变，省财政厅不直接参与预算执行中的具体项目审批等事务，强化了部门预算执行的主体责任。苏州市在部门预算管理上探索实行“封套式管理”，将资金管理权限大幅下放部门，注重发挥部门理财主体的作用，调动了部门加强管理、节减支出、提高绩效的积极性。三是提绩效。江苏省研究出台《省级预算绩效评价管理规程》，对专项资金进行全过程绩效管理，大大提高了资金使用效益。浙江省提出“以绩效论英雄”的口号，评价结果纳入省政府对各部门的目标责任制考核范围，并与干部职工的奖金挂钩。强化绩效管理结果应用，2018年预算安排中，省级对7个绩效抽评结果为“差”或“一般”的项目不再安排预算，绩效评价的“威慑”作用得到有效发挥。

除了以上几点，苏浙粤三省还分别结合自身实际，在创新财政政策和体制机制、推动经济高质量发展方面走出了特色之路：

（一）江苏省的特色做法

调研组成员普遍反映，对江苏省近年来的发展变化感到震撼，可以用三个“超出想象”来形容，即鲁苏两省差距之大超出想象、江苏制造业之强超出想象、苏北发展之快超出想象。概括江苏发展的亮点和特色，主要是“三个注重”：

一是注重区域协调发展。江苏省十分重视南北经济协调发展，2005年就作出支持南北挂钩、共建苏北开发区的决策，让苏南10个县（市、区）在苏北跨区域挂钩共建10个开发区，鼓励苏南重大产业转移项目落户苏北。同时，注重通过苏南苏北干部交流的方式来推动区域协调发展。据了解，目前苏北各市县党政班子中，苏南干部已占到一半以上。徐州市作为苏北地区较大的地级市，近10年来的书记、市长均来自苏南（昆山、江阴），他们的先进理念给当地带来观念的大更新、作风的大转变，有力推动了产业的大发展、经济的大跨越。2006—2017年，徐州市GDP从1429亿元（与山东省济宁市、临沂市相当），增加到6606亿元（分别超出济宁市1955亿元、临沂市2261亿元），11年增长了3.6倍，其作为淮海地区中心城市的地位已初步形成。

二是注重制造业引领。江苏省坚持把制造业作为经济发展的主导产业，专门制定出台企业制造装备升级、互联网化提升2个计划，编发“十三五”28项总体规划、专题规划和行业规划，制定15个重点领域技术创新路线图，发布8大工程3年实施方案，形成了较为完善的制造强省建设规划体系。全省上下围绕打造“具有国际竞争力的先进制造业基地”这一目标，一以贯之谋思路、找对策、抓落实，一张蓝图绘到底，促进了江苏制造业的长期繁荣发展，制造业增加值已连续8年保持全国第一。2017年，江苏省制造业总产值超过16万亿元，约占全国的1/8，比排在第2位的山东省（约14.1万亿）多2万亿元。2016年，江苏省制造业实现地方税收1550亿元，比山东省（903亿元）多647亿元。

三是注重分类施策。江苏省在财税政策设计上，注意区别引导、分类施策，有力推动了经济高质量发展。例如，江苏省选择苏州市开展差别化城镇土地使用税政策试点，按照“亩产论英雄”的发展理念，用亩均税收、亩均销售收入等6项指标和企业研发投入、商标等综合素质加分项，将企业分为优先发展（A类）、支持发展（B类）、提升发展（C类）、限制发展（D类）四大类，对占用一级土地的A类企业执行2.5元/平方米的税额标准，对B类企业执行4元/平方米的税额标准，C类和D类企业不享受优惠政策，最高执行18元/平方米的税额标准，充分发挥了财税政策对经济发展的引导作用，促进了土地资源集约利用和产业转型升级。

（二）浙江省的特色做法

10多年以来，浙江省各级发扬“功成不必在我”的精神和“功成必定有我”的担当，一以贯之实施“八八战略”，锲而不舍、持续发力，趟出了一条特色鲜明、富有活力的改革发展之路。概括起来，主要是“四个坚持”：

一是坚持绿色发展导向。作为“两山”理念的诞生地，浙江省自2005年起就坚决践行“绿水青山就是金山银山”理念，在全国首创生态环保财力转移支付制度。随后十几年，不断丰富和完善生态文明建设财政政策。例如，从2015年起在全国首创污染物排放财政收费制度，对市县排放化学需氧量、氨氮等4类污染物，省级按每吨3000元对市县政府收费，2018年收费标准又提高到每吨4000元。所形成的收费50%返还当地，50%省级统筹用于绿色发展奖补。2017年又在全国首创绿色发展财政奖惩机制，具体包括主要污染物排放财政收费、单位能耗财政奖惩、出境水水质财政奖惩、森林质量财政奖惩、流域上下游横向生态补偿等“八项制度”，地方干得好就多奖励，干得不好就不奖励，甚至实施扣罚。以出境水水质财政奖惩政策为例，按出境水水质类别占比实行奖励或扣罚，如对Ⅰ类水占比，每年每1个百分点奖励120万元；对Ⅴ类水占比，每年每1个百分点扣罚60万元，以此强化地方政府环境保护责任，树立起“谁保护、谁受益”“谁污染、谁受罚”的工作导向。湖州市作为浙江省绿色发展的典型代表，多年来持续加大绿色发展投入，设立15亿元的绿色金融改革创新实验区建设专项资金，支持发展绿色金融产业、增加绿色金融供给。截至2018年初，该市已建立绿色金融专营机构12个，开发绿色金融产品94只。

二是坚持推动乡村振兴。浙江省坚持以美丽乡村建设引领乡村振兴，从2003年实施“千村示范、万村整治”以来，历届省委、省政府始终将其作为重中之重，累计投入财政资金1860多亿元，推动村居面貌发生了历史性变化。目前，该省形成了安吉、德清、富阳等一大批“美丽乡村创建先进示范县”“整乡整镇美丽乡村”，带动浙江乡村整体人居环境领先全国。坚持以乡村旅游带动乡村振兴，湖州市出台《乡村旅游集聚示范区产业发展专项规划》，形成以美丽乡村带动的“生态+文化”模式（安吉）、以洋家乐带动的“洋式+中式”模式（德清）、以旅游景区带动的“景区+农家”模式（长兴）、以休闲农庄带动的“农庄+游购”模式（市本级）等“四大模式”发展格局，建成一大批乡村旅游精品，走出了一条乡村旅游带动乡村振兴的发展之路。坚持以壮大村级集体经济保障乡村振兴，嘉善县首创“飞地抱团”模式，组织薄弱村抱团腾退部分建设用地指标，以指标入股共同开发产业园项目。目前，该县通过“飞地抱团”模式兴建了9个“两创”中心，全部建成后能容纳100多个项目，将为参与的99个村每年增加村集体经济收入1350多万元。

三是坚持市县均衡发展。浙江省注重发挥财政政策对区域均衡发展的调控作用，从2008年起建立转移支付分类分档体系，依据市县经济发展水平、经济动员能力和财力状况等，将各市县分为两类六档，按不同补助比例给予奖补，既鼓励先进，强化“谁发展好、谁受益多”的导向，又充分发挥转移支付调节功能，坚持“输血”“造血”并举，增强加快发展地区的内生动力，地区之间的财力差距逐步缩小。2016年，浙江发达及较发达县（市）与财政困难县（市）人均财政支出的比率下降至1.04：1，连续多年保持较高的均衡水平。

四是坚持科学精细管理。浙江省充分发扬精益求精的“工匠精神”，对每项政策措施都精心设计、精准施策，对每笔资金都精打细算、花好用好，努力向管理要效益。例如，浙江省从2016年起全面推进支出标准体系建设，初步建立起基本支出和项目支出两个标准体系；2017年省级明确了26类53项日常公用经费支出预算标准，并将其划分为人均标准、物均标准、限额标准、比例标准等四类标准；2018年又把项目支出标准细化为53类170项开支范围，其中101项有明确的财政标准，使预算编制更加科学规范、高效透明。又如，浙江省探索实施债务管理“红黄绿”预警、“三个不得立项”“六必问责”等做法，硬化了债务约束，防范了债务风险。

（三）广东省的特色做法

广东省作为改革开放的排头兵，近年来抢抓机遇、先行先试，掀起新一轮改革开放发展大潮，全省经济社会保持良好发展势头。概括起来，主要体现在三个方面：

一是“链条式”统筹扶持企业梯次发展。广东省强化“企业成长就是广东发展”的观念，改变过去零碎化、单维度、一次性的扶持模式，跟踪实行全生命周期培养，推动供给要素实现全链条按需配置，财政政策措施全方位服务，让企业在高质量发展中的每一个环节、每一个阶段都获得精准扶持。例如，广东省连续多年支持“个转企、企升规、规改制、股上市”，实施“创新企业培育计划”，对大项目和跨国公司给予普惠性奖励和叠加性奖励，大力扶持总部经济发展。特别是在支持高新技术企业发展方面，2015—2017年省财政安排60亿元，实施高新技术企业“育苗造林”行动计划，在研发投入、研发机构建设、科技成果转化、科技金融服务等方面实现全覆盖、全链条的政策支持。2017年广东高新技术企业已达3.3万家，数量居全国第一，远超山东省的6300家，其中仅2017年就净增1.3万家，成为推动创新发展的强大引擎。

二是“一体化”支持产业科技融合创新。广东省立足打造国家产业科技创新中心目标定位，在加大科技创新投入的同时，突出政产学研“一体化”，注重引入大规模协同创新机制，政府、高校、科研院所、企业和投资机构等共同参与，形成创新链、产业链、资金链“三链融合”的产业科技创新体系。例如，广东省大力支持发展新型研发机构，形成“应用研究—技术开发—产业化应用—企业孵化”科技创新链条。围绕支持搭建重大科技基础设施和创新平台，主动对接、承接国家重大科技项目，引进和集聚高端创新资源，打通各类高端创新平台资源的流动渠道，企业、政府、平台、资本、人才等环节深度联动，大力加强基础研究和应用基础研究，解决“卡脖子”问题。同时，突出企业创新主体地位，通过对企业研发费用普惠性事后财政奖补，激励企业持续增加研发投入。

三是“一盘棋”推动大财政、大预算建设。广东省不仅收入规模大、财政实力强，而且牢固树立“大财政、大预算”理念，注重做好统筹文章，推动建立起“全省一盘棋”的财政工作机制。例如，注重资金、资产、资源统筹，深圳市建立政府公物仓，牵头清理规范政府物业及场地出租出借行为，有效提高了财政配置资源能力和效率。注重社保基金统筹，广东省自2017年7月1日起，对企业职工基本养老保险实现省级统筹管理，既解决了粤东西北等地区养老保险基金收不抵支、待遇发放难等问题，又减轻了部分地区财政支出压力。

二、怎么向苏浙粤三省学

通过学习调研，我们深入了解了苏浙粤三省的发展亮点和典型经验。在明确向兄弟省市“学什么”的基础上，我们感到更为关键的是解决“怎么学”的问题。

一要解放思想“学”。思想是行动的先导。苏浙粤三省之所以在高质量发展方面走在前列，很重要的一点就是他们思想解放、理念超前、敢想敢干，改革发展中不拘泥于条条框框的限制，敢于第一个“吃螃蟹”。例如，江苏一直秉持“法无禁止即可为”的思想，在政策执行上，只要不是国家明令禁止的事情，都敢于闯、敢于试、敢于做，特别是对税收政策敢于打破常规、突破界限，善于深层挖掘、灵活运用，大大减轻了企业和个人税收负担。又如，广东创造性培育发展起来的一大批新型研发机构，建设模式新、体制机制活，既不同于科研院所等事业单位，也不同于企业研发机构，虽然它们“四不像”，但作为产学研结合的高级形式，在灵活的运作机制和叠加的政策支持下，迅速成为广东创新驱动发展的新力量和推动产业转型升级的新引擎。再如，在收入分配上，江苏省既严格落实国家政策，又注意搞活分配机制，通过设立考核奖等措施，拿出“真金白银”奖励先进，激发了干部职工干事创业的积极性。调研中我们还了解到，三省很多县（市、区）、开发区的干部收入水平高于市级，市级高于省级，既有利于激励干部扎根基层干事创业，也有利于基层吸引人才、留住人才。与苏浙粤相比，山东省在制度创新、政策创新、机制创新上胆子小、办法少、顾虑多，前怕狼后怕虎，导致很多工作只能“跟随”，无法“领先”。面向新时代，山东省要想在新旧动能转换上尽快有所突破，必须进一步解放思想，破除路径依赖和惯性思维，在发展思路、政策措施上少一些条条框框，多一些创新思维，决不能因循守旧、故步自封，更不能“新瓶装旧酒、新鞋走老路”。

二要正视差距“学”。找准标兵、正视差距，变压力为动力，才能对标先进、迎头赶上。纵向对比，改革开放以来，山东省综合经济实力大幅提升，发展动力和活力明显增强，各方面发展成就令人瞩目。但横向对比，山东省在经济结构、发展质效、环境打造、财政实力等方面，与苏浙粤等先进省市相比还有一些差距。这次学习调研，有的同志表示过去对三省的发展状况还停留在“跟山东差不多”的印象中，但回来后无不赞叹三省发展之快、财力之强，已甩开山东“一个身位”。我们要正视财源质量的差距，把深化供给侧结构性改革、推动高质量发展作为重中之重，大力培植优质高效财源；要正视发展动能上的差距，加快新旧动能转换步伐，切实以“四新”促“四化”实现“四提”；要正视发展环境上的差距，进一步深化“放管服”改革，着力打造全国领先的营商环境；要正视资源配置效率的差距，加强绩效财政建设，提高预算编制质量和预算执行效率，做到少花钱、多办事，花小钱、办大事。总之，我们要对标三省的突出优势，抛却小富即安、小成即满、自以为是、夜郎自大的自我满足感，充分认识差距和不足，坚持问题导向，一项一项找对策，一项一项求突破，真正学透吃透、博采众长、取长补短，切实发挥山东省的“后发优势”，力争在高质量发展上“弯道超车”、迎头赶上。

三要结合实际“学”。由于各地资源环境、区位条件、人文历史等情况各不相同，发展路径也不可能千篇一律。学习苏浙粤三省的经验做法，决不能生搬硬套、邯郸学步、拿来就用，而是要结合山东实际，对学到的好经验好做法进行创造性地运用，这样才能真正把三省的“成功密码”转化为接地气、可操作、能奏效的“山东模式”。例如，由于山东省财政综合实力特别是省级财力水平与苏浙粤三省差距较大，在支持发展上，财政专项资金规模不可能向三省“看齐”，我们应重点学习三省在统筹资金资源、创新政策措施、优化支出方式等方面的经验做法，更好地在凝聚各级合力、撬动社会资本上下功夫、做文章。又如，苏浙粤三省在理顺省以下财政体制、推进省直管县改革等方面成效显著，但由于省情不同，特别是山东省财源基础、财力分布、区域均衡等情况与三省差别较大，“拿来就用”很可能会导致水土不服，等等。总之，我们应根据自身特点和发展需要，有针对性地学习消化三省的好经验好做法，创造性地吸收借鉴，真正把适宜山东省的经验做法学到手、用到位。

四要改革开放“学”。唯开拓者进，唯创新者强，唯改革开放、敢闯敢干者胜。这次赴苏浙粤学习调研，我们发现三省始终将改革开放作为解决问题、推动发展、提升质效的关键利器，成为他们不断前进的动能和力量。例如，深圳市之所以在创新发展上始终走在前列，得益于其敢于打破常规、创新突破，2018年研究制定的科研项目资金改革23条政策中，有16条重大政策创新。又如，浙江省财政杠杆调控作用发挥得好，也得益于其改革意识强、创新力度大，亩均税收制度、污染物排放财政收费制度、绿色发展财政奖惩制度、“飞地抱团”脱贫模式等都是全国首创。再如，三省在通过改革“激发内力”的同时，注重对外开放“巧借外力”，凭借地处东南沿海的独特区位优势，大力发展外向型经济，带动了经济快速发展。而山东省在对外开放上与三省相比还有差距，2017年山东省货物进出口总额17823.9亿元，仅相当于广东（68155.9亿元）的26.2%、江苏（40022.1亿元）的44.5%、浙江（25604亿元）的69.6%。这就启示我们，必须不断提升改革开放意识，以时不我待、只争朝夕、奋发有为的锐气，加大改革开放力度，大胆革除制约发展的体制机制，努力打造改革开放新高地。

五要面向市场“学”。苏浙粤三省之所以在发展中始终保持强劲势头和韧性，活力在市场，空间在市场。特别是三省重视市场、培育市场、维护市场的做法，既充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用，也更好地发挥了政府的作用。例如，三省紧紧围绕为企业“松绑”、为市场“腾位”，坚持不懈深化“放管服”改革，旗帜鲜明倡导“零跑腿”“最多跑一次”，极大地激发了市场活力。2017年，广东省市场主体总量达1026万户，比山东省（806.8万户）多219.2万户。又如，徐州市将园林绿化、市政保洁等公益事业通过购买服务推向市场的做法，就是运用市场化机制的成功范例，迅速激发了市场活力，提升了公共服务质量。再如，浙江省通过培育市场、搞活市场，引导社会公众树立“不找市长找市场”的发展理念和“适应市场、占领市场”的竞争意识，形成了一大批民营企业和知名浙商。2017年公布的各省（区、市）市场指数报告显示，浙江、上海、江苏位列前三，山东省仅排第八位，说明山东省的市场化程度还不够高。今后必须牢固树立市场化理念，正确处理好政府与市场的关系，使“看得见的手”与“看不见的手”各司其职、各尽其能，坚决避免政府包揽一切、财政负担一切的做法。在政策设计上，把着力点放到改善市场基础设施、强化市场监管、优化发展环境等方面，真正让市场成为推动经济发展的第一动力，实现山东经济发展的根本性转变。

六要精细管理“学”。这次调研大家普遍感到，苏浙粤三省在改革发展上既有“大开大合”的魄力，又有“精耕细作”的功夫，无论是政策设计、资金分配还是工作落实，都精准发力、精益求精。例如，在政策落实上精细。三省制定出台的很多政策措施，既有“效果图”“规划图”，又有“设计图”“施工图”，还有“责任书”“军令状”，每项规划、每条政策，都周密细致、精益求精，确保了政策落实落地、发挥作用。又如，在管理手段上精细。三省注重借助现代化管理手段，积极推进云计算、大数据与财政业务深度融合，通过对跨部门、跨层级的财政收支活动进行共享与分析，实现对预算收支的精细化、绩效化管理。再如，在工作落实上精细。广东、江苏的很多地方都建立了高新技术企业培训库，对入库企业对照高新技术企业标准，本着“缺什么补什么”的原则进行精准服务、精确培育，促进了高新技术企业数量的快速增长。再如，在预算管理上精细。尽管三省财力雄厚，但对预算资金都管得很严、很紧，该花的钱省着花，不该花的钱坚决不花，力争每分钱都投到关键处、花出效益来。相对而言，山东省在管理上还或多或少存在一些大而化之的问题。今后我们要借鉴三省经验，更加重视在“精耕细作”上下功夫，做到精心谋划、精准施策、精确落实，以精细化的管理全面提升政策效力和资金使用效益。

七要坚定信心“学”。信心比黄金更重要。现在看，尽管山东省在财政经济发展方面与苏浙粤三省存在一定差距，但决不能因此滋生悲观情绪，妄自菲薄、自怨自艾。通过学习调研，在对比先进找差距的同时，我们也要看到自身的优势和潜力所在。首先，山东省是人力资源大省，现在全国上下都在为人口红利消失而忧心，而山东省劳动力还有大量富余。其次，山东省可开发用地较多，特别是黄三角地区有大片未开发土地，开发开放的潜力和张力巨大。而苏浙粤三省土地开发强度和园区承载能力已趋于饱和，进一步发展的余地受限。第三，山东省工业门类齐全，农业基础较好，基础设施完善，经济发展的底子厚实，尤其是煤炭、石油、矿石等资源丰富，具有三省不可比拟的条件。第四，山东省海岸线较长，海洋科研技术力量雄厚，海港条件得天独厚，海洋经济发展潜力巨大。第五，山东省大中城市的房价普遍低于苏浙粤，地价也相对便宜，对吸引投资和引进人才具有一定的优势，等等。另外，从发展历程看，改革开放以来山东省与江苏交替领先，其中有13年山东省GDP领先江苏，有7年财政收入超过江苏；对浙江无论是生产总值还是财政收入，过去的优势都比较大。既然苏浙能够抢抓机遇、实现对山东省的超越或逼近，山东省也同样有条件、有机会实现反超。特别是2018年国务院批复山东省建设新旧动能转换综合试验区，这是我们落实走在前列要求、实现腾笼换鸟、凤凰涅槃的重大机遇。我们一定要坚定“道路曲折、前途光明”的信念，既要正视差距、痛定思痛，又要看清优势、坚定信心，以“久久为功、功成不必在我”的定力，脚踏实地、真抓实干，为实现“走在前列、全面开创”目标而不懈努力。

三、启示和反思

苏浙粤三省财政创新体制机制、支持经济社会发展的新理念、新思路、新举措，也带给我们很多有益启示，比较突出地体现在以下四个方面：

（一）发展要再聚焦

实施新旧动能转换重大工程，为山东省未来发展指明了方向。下一步，建议结合山东省实际，在工作布局、要素资源上再聚焦，力求在重点领域、重点环节上尽快实现突破。一是战略再聚焦。按照省里的相关规划，支持新旧动能转换，仅2018年就需要省财政筹措资金480亿元；实施乡村振兴重大战略，到2020年需要资金投入2000亿元，其中省财政需筹措1200亿元；发展海洋经济，2018年需省财政筹措资金55亿元；推进“四好农村路”建设，今后三年需省财政筹措450亿元。这些规划由不同部门牵头，每一方面的资金需求量都很大，但由于相互之间统筹衔接不够，导致财政在资金安排上分散用力，顾了这头顾不得那头。下一步应从源头上加强对这些规划的统筹衔接，把握各项工作统筹推进的内在机理，推进资金统筹使用，充分发挥财政政策资金合力。二是产业再聚焦。加快缩小与先进省份的差距，产业结构调整是一座必须翻越的大山。建议围绕十强产业，进一步细化产业分类，综合考虑省内各地产业基础和优势，立足全省统筹规划、系统布局，坚决避免同质竞争和重复建设。从目前来看，发展产业集群是优化产业布局的重要举措。调研中了解到，2018年江苏省划定了13个先进制造业集群，集中力量实现突破，而山东省仅新旧动能转换“十强”产业，就初步规划确定产业集群148个，不利于统筹发展，也容易造成内部消耗和资源浪费。建议进一步聚焦瞄准，突出重点产业集群，集中力量实施重点突破，以免多点开花，聚不成拳头、形不成合力。三是企业再聚焦。高新技术企业是高新技术产业的主要载体，是创新驱动的主引擎，更是新旧动能转换的主战场。2017年，山东省有高新技术企业6300家，分别比广东、浙江、江苏少2.7万家、5000家、6700家。建议把支持培育高新技术企业发展作为重中之重，以高新技术企业为统领，集成各方面政策和资金，实行三年行动计划，一企一策、精准扶持，力争三年内实现突破，真正发挥高新技术企业在新旧动能转换中的引领带动作用。四是创新再聚焦。在面上，要注重激发企业创新的内生动力，鼓励和引导企业在科技研发、职工教育、技术升级等方面加大投入，落实好企业研发成本加计扣除、职工教育经费税前扣除、科技成果转化等优惠政策，为企业科技创新做好政策支撑。在点上，要注重促进产学研深度融合，可借鉴苏浙粤经验，探索产业技术研究院模式和项目经理人制度，充分调动省内科研院所及企业研发中心科技研发资源，集中攻关制约“十强产业”发展的重大关键技术。五是人才再聚焦。“知识人群在哪里聚集，财富就在哪里聚集”。目前，全国新一轮人才争夺战已经打响，我们必须更加坚定地实施人才强省战略，不断加大科技和管理人才的引进、培育力度，努力将人才净输出扭转为人才净流入，把山东打造成人才聚集高地。要进一步创新人才政策，有效整合泰山学者等资源，既要招得来“女婿”，更要留得住“儿子”。要注重壮大企业家队伍，为体制内、体制外的各类企业家营造一视同仁的公平环境，切实发挥企业家在新旧动能转换中的“头羊效应”。

（二）环境要再优化

环境就是生产力，环境就是竞争力。我们必须在优化“硬环境”的同时，继续在深化“放管服”改革上下更大的力气，着力优化“软环境”。一要优化政策环境。关键是在思想上破除条条框框的限制，创造性地抓好政策落实。特别是在国家政策日渐收紧的大背景下，要在用好已获批优惠政策的同时，用足用活已有的各类全国性、普惠性政策，谋求自建“洼地”，做到“人无我有、人有我优”，持续放大政策效应。就财税而言，要加快探索实施差异化的财税调控政策，区分不同区域、不同产业，立足企业亩均税收、单位GDP能耗等，实行差异化调控，鼓励先进、鞭策后进，倒逼地方政府和企业主动转型升级。二要优化创新环境。山东省创新的活力、动力不足，在很大程度上是创新环境不优造成的。要强化舆论引导，大力弘扬创新文化、厚植创新土壤，通过机制创新、政策集成，切实破除阻碍创新发展的“堵点”“痛点”“难点”问题，增强创新的系统性、协同性，营造“人人想创新、人人敢创新、人人能创新”的氛围，让创新的源泉在齐鲁大地上充分涌流。三要优化政务环境。进一步理顺政府权责，加快推进立改废释进程，通过制度创新把该放的权力放下去、放彻底，把该管的事情管住、管好，提高服务企业、服务群众的效能。要加快整合政务服务系统及政务大厅功能，努力让“信息多跑路、企业少跑腿”。要狠抓干部作风建设，积极推进政务服务下倾，引导干部职工深入基层、深入企业搞调研、找差距、问需求，有针对性地优化服务模式、提高服务水平。

（三）激励要再创新

近日，江苏省委办公厅印发了鼓励激励、容错纠错、能上能下“三项机制”，力求充分调动省内党员干部干事创业的热情、解决好干部的后顾之忧。“三项机制”可谓力度空前，特别是《党政干部鼓励激励办法》，对山东省极具借鉴意义。其奖励激励主要是依托落实决策部署、完成重点任务情况、推进高质量发展、加强党的建设等综合考核结果，按照考评等次给予四个方面的奖励激励。一是选树先进。加大了评先树优力度，每年按35%的比例评选确定第一等次优秀省直单位（市）；确定20个推进高质量发展“先进县（市、区）”；确定20名优秀县（市、区）党政正职。二是选拔重用。评优与晋升挂钩，对连续3年获评第一等次的省直单位（市）、优秀县（市、区）党政正职，以及长期在基层一线、艰苦岗位埋头苦干、成绩显著的，在干部提拔中优先考虑。三是考核奖励。设立考核奖，实打实拿出“真金白银”奖励先进，根据考核等次，对市领导班子和省直单位分别核发奖金；对推进高质量发展先进县（市、区）给予资金奖励；对在重点工作、重大项目建设和急难险重任务中做出突出贡献或得到省级以上表彰的，给予物质奖励。同时，给予地方奖金分配自主权，明确各类奖金发放到干部个人，并建立年度考核奖正常增长机制。四是关心呵护。完善公务员收入分配制度改革相关措施，建立收入增长机制；优先选拔第一等次单位的干部参加各类培训；政策、待遇等向基层干部进一步倾斜；宣传推介先进典型，并对被造谣中伤的政府出面澄清。另外，这次江苏省出台的容错纠错机制，在判定标准上规定得也非常细致，从问题性质、工作依据、主观动机、决策过程、履职取向、纠错态度等方面列出了具体标准，可操作性很强，而山东省这方面的制度规定还相对比较笼统，江苏的经验很值得我们学习借鉴。建议山东省尽快出台年度工作绩效考核奖励制度。

（四）绩效要再提升

财政是国家治理的基础和重要支柱。一个地方理财水平的高低，对经济社会发展有着直接影响。借鉴三省经验，我们要进一步提升理财绩效，更好地发挥财政职能作用。一是在理财视野上，由“微观”向“宏观”转变。财政是党和政府的“钱袋子”。财政工作必须坚持有“财”有“政”，把讲政治放到理财工作首位，真正做到站位要高、格局要大、视野要宽，自觉从统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的高度，科学认识和把握财政工作，既算好经济账、收支账，更算好政治账、发展账、民生账，决不能就财政论财政、就收支论收支。二是在理财方式上，由“行政化”向“市场化”转变。正确处理好政府与市场的关系，改变财政直接拿钱上项目的传统做法，更加注重通过财银企联动、政银保合作等方式，吸引更多的金融和社会资本投向经济社会发展的重点领域、关键环节。当前，要大力创新财政资金市场化运作方式，实现财政资金投入由无偿扶持向有偿使用转变、由行政审批向市场配置转变、由一次性投入向可滚动发展转变，发挥好财政资金的“稳定器”和“放大器”作用。三是在理财模式上，由“粗放式”向“精细化”转变。要牢固树立细节决定成败意识，大力发扬“铁算盘”精神，从政策、制度、手段等方面入手，查找薄弱环节，细化工作措施，再造管理流程，提高财政管理的精细化水平。要全面加强绩效管理，把绩效理念和方法深度嵌入财政财务管理的全过程，细化绩效目标设置，强化绩效监控和绩效评价，提升财政政策效能和财政资金效益。要完善岗责体系，厘清财政与部门、省级与市县的职责分工，发挥好部门和市县的理财主体作用，进一步提高财政管理效率和质量。要加快财政标准化建设，进一步完善财政管理基础数据库、滚动项目库和分类分档定额标准体系，夯实财政管理基础。要加强财政信息化建设，建立和优化财政业务管理系统，运用大数据手段提升管理现代化水平。四是在财政政策上，由“特惠制”向“普惠制”转变。与苏浙粤相比，山东省“点对点”面向企业的奖励、补助政策仍比较多，不但政策激励效果大打折扣，而且对其他市场主体来讲不公平、不合理。今后要牢固树立普惠意识和公平理念，更多地探索实行“因素法”“备案制”等普惠性资金分配和管理方式，使广大市场主体公平公正地享受公共财政的“阳光雨露”。

四、几点具体政策建议

为加快实施新旧动能转换重大工程，省委、省政府推出了一系列实招硬招，并在财政方面即将出台“1+5”的政策体系。对比苏浙粤三省的发展实践，我们深深感到，省委、省政府的决策部署是完全正确的，即将出台的财税政策与三省的成功经验基本吻合，甚至还有很多创新性举措，只要狠抓落实就能取得好的效果。但对比苏浙粤三省经验，山东省近期还需要从六个方面进行改革创新：

（一）增强省级财政的统筹调控能力

目前，山东省省级财力比重偏低，2016年仅为7.8%，分别比江苏、浙江、广东三省低7.4个、4.9个、6个百分点，位列全国倒数第1位。建议借鉴苏浙粤三省的经验做法，立足山东省情，加快完善省以下财政体制，逐步建立“先集中、后均衡”的财力调节模式，适度提高省级财力集中度，增强省级调控能力。同时，进一步健全对市县的转移支付制度，为集中财力办大事、促进地区间均衡发展创造有利的体制条件。

（二）强化青岛的龙头带动作用

与其他计划单列市相比，青岛市对省里的贡献度相对偏低，龙头带动和辐射力还有差距。2017年，深圳上解广东财力100多亿元（定额上解100亿元+地方教育附加以及从土地出让收益中计提的教育资金按30%的比例上解省统筹），厦门上解福建财力39亿元（每年递增9%），宁波上解浙江16.2亿元（每年递增8%）等，而青岛市每年只上解省级9.26亿元（每年递增5%）。下一步可借鉴外省做法，适度加大对青岛的财力统筹力度，并在项目安排、政策激励以及资金拨付等方面，加大对青岛市的支持力度，在强化全省统筹的同时，更好地发挥青岛在经济发展方面的龙头辐射带动作用。

（三）适度扩大省直管县范围

山东省在2014年选择20个省财政直管县（市）启动改革试点。目前，江苏、浙江、河北、湖南等省份已经实现省财政直管县全覆盖，广东省财政直管县覆盖率也达到63%。与周边省市相比，山东省财政直管县覆盖范围较小。下一步可根据基层财政实际情况，适度扩大省财政直管县范围，近期可先将省财政直管县改革扩大到37个县级现代预算管理制度改革试点县（市），切实增强县级政府基本公共服务保障能力。

（四）实施差异化结构性降低城镇土地使用税政策

山东省现行城镇土地使用税税额标准为市区土地每平方米6~24元。2017年土地使用税收入398.18亿元，居全国首位，是广东（111.99亿元）的3.56倍。目前，一方面，企业对降低城镇土地使用税税负的呼声强烈；另一方面，该税种也是各地虚收空转的主要渠道。建议结合实施“亩均效益”，对高耗能、高污染企业以及高新技术企业（含技术先进型服务企业）以及先进制造业企业，研究实施差别化土地使用税政策，总体降低税负水平，发挥税收调控作用，促进土地集约化利用。

（五）合理配置财政金融资源

当前，全省上下正在大力实施新旧动能转换重大工程，各方面的资金需求量很大，需要切实提高金融信贷资源配置效率。但从实际情况来看，山东省很大一部分财政资源都投入到了传统领域。例如，山东省棚户区改造任务量已连续四年居全国首位，仅2018年山东省棚改计划就84.3万套，占全国的1/7，总投资超过4200亿元。这些投资占用了大量的政策性贷款和政府债券信贷额度，对新旧动能转换融资产生了明显的“挤出效应”，降低了资源的整体利用效率，从长期来看不可持续。建议合理确定或压缩棚户区改造等投资规模，推动金融资源集中支持新旧动能转换关键领域，切实提高财政金融资源利用效率。

（调研组：刘兴云、陈祥志、王晶、孙庆国、高剑锋、姜龙、袁培全、钟泽圣、陈东辉）