第十一条 【监察委员会的职责】

监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：

（一）对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；

（二）对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；

（三）对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。

【理解与适用】

本条是有关监察委员会职责的规定。

根据《宪法》和《监察法》，与“一府两院”不同，监察委员会是一种新型国家机构，其行使的权力既不是行政权，亦不是司法权。监察委员会专司行使国家监察权，监察委员会是国家监察机关。职权法定是公权力运行的基本逻辑，监察委员会亦概莫能外。《监察法》是我国第一部反腐败国家立法。《监察法》的一大功能就是依法赋予监察委员会职责权限，充分体现出《监察法》所具有的组织法意义上的重要功能。

监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。习近平总书记多次强调，信任代替不了监督，打铁还需自身硬。为了强化监察机关及其监察人员的责任意识、担当意识和自律意识，本条有关监察委员会的权力授予是采用“职责”二字，以突出监察委员会行使的监察权既是权力又是责任的两面属性，用职责而非职权，就是为了突出对监察权要进行严格监督的责任属性，这实际上亦与《监察法》第三条“监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”中用“专责”而非“专职”有异曲同工之妙。

本条明确授予监察委员会监督、调查和处置三项职责，这三项职责实际上是监察权行使链条中的三个不同环节，这三项权力虽然具有相对的独立性，但同时又具有很强的承接性和关联度，其中监督是基础，是能够获得监察事项线索的初始阶段，调查是监督的后续环节，旨在于查清事实、收集证据，而处置是调查程序的结果，是监察权行使的最后一个环节和落脚点，亦是彰显反腐败整肃吏治功能的关键依托。结合《监察法》第四十五条有关处置的规定，关于监察委员会这三项职责的边界以及实现方式等问题，需要注意以下三个方面的内容。

1.关于监察委员会的监督权

监察委员会是我国的反腐败专门机构，但绝对不仅仅是办案机构。党的纪律检查部门履行执纪监督职能，监察委员会则行使执法监督职能，党的纪律检查部门与监察委员会合署办公实现了党内监督和国家监察、依规治党和依法治国的有机统一。因此，《监察法》授予监察委员会监督权，一方面，是希望监察委员会能够紧密围绕公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况开展监督检查，对于行使职权过程中可能出现的不作为、慢作为、乱作为、滥作为等职务违法和职务犯罪行为进行重点观测，在法定权限范围内不断创新监督检查方式，包括听取工作汇报、列席会议、查阅、审查文件等，以实现惩前毖后、治病救人、抓早抓小、防微杜渐，尽量让职务违法和职务犯罪行为止步于萌芽发展阶段，防止我们的干部只有“阶下囚”和“好干部”两种状态。另一方面，监督权亦强调积极意义上的正面引导，监察委员会亦应当积极开展廉政文化建设，强化公职人员的职业伦理，早日构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制，建立风清气正的政坛环境。

2.关于监察委员会的调查权

监察委员会不是行政机关，亦不是司法机关，监察委员会为了查清案件事实、收集证据所进行的调查既不是行政行为，亦不是侦查行为（司法行为），因此在法律适用上，既不能适用《行政诉讼法》，也不能适用《刑事诉讼法》，而要适用《监察法》的相关规定。本条关于监察委员会调查权的授予是采用“列举”加“等外”的规定方式，明确授予监察委员会针对七种职务违法和职务犯罪行为的调查权。这七项内容是十八大以来发生概率最高的违法失职案件，但从这七项内容的逻辑结构来看，并不属于同一话语体系，其中贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为均在刑法典中有规定，是否构成职务犯罪取决于我国刑法典有关犯罪基本构成要件的规定，而权力寻租、利益输送则可能是权力腐败的直接根源，浪费国家资财又是一种具体行为，实践中，这几类行为之间可能存在逻辑上的重叠与交叉，比如贪污贿赂往往是利益输送、权力寻租的结果，滥用职权的直接动机可能就是要实现利益输送等等，因此，监察委员会在行使调查权过程中，应当特别注意区分职务违法和职务犯罪的不同表现形式，以确保与后续处置程序的依法衔接。

此外，需要说明的是，《监察法》作为我国第一部反腐败国家立法，充分体现了采用法治思维和法治方式反腐败的基本路径。《监察法》中有关监察委员会职责条款的规定，一方面是授予权力，但同时亦为权力如何行使确定了法律边界，实现了对权力的有效规制。比如，为了确保监察委员会调查权的顺利行使，《监察法》第四章专门对调查权行使过程中能够采用的十二种强制措施手段作出了明确规定，同时，为了防止这些调查措施可能对被调查者合法权益造成损害，又同时对这些强制措施必须满足的实体条件和适用期限等问题作出配套规定；《监察法》第五章专门对监察程序作出规定，亦充分体现出立法者希冀通过设置程序规则从而实现将监察权纳入法治轨道的根本初衷。

3.关于监察委员会的处置权

调查终结后，监察委员会要依法做出处置决定，这是监察权行使的最后一个环节。为了确保最终结果的正义性，最终处置决定的轻重程度应当与被调查者的违法情节、主观恶性程度、社会危害性等因素相适应。结合本条，以及《监察法》第四十五条的规定，监察机关根据监督、调查结果，有权作出以下处置决定，具体包括：（一）对有职务违法行为但情节较轻的公职人员，按照管理权限，直接或者委托有关机关、人员，进行谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉；（二）对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定；（三）对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，按照管理权限对其直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议；（四）对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉；（五）对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。

政务处分是《监察法》新设定的一种法律责任追究形式。按照总则中监察法定原则的基本要求，监察委员会在个案中能否做出政务处分以及作出哪种形式的政务处分，应该依据现有实定法的规定。为解决政务处分有法可依的问题，近日，中央纪委、国家监察委联合发布了《公职人员政务处分暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。根据该《暂行规定》第二条，“公职人员有违法违规行为应当承担法律责任的，在国家有关公职人员政务处分的法律出台前，监察机关可以根据被调查的公职人员的具体身份，依照相关法律、法规、国务院决定和规章对违法行为及其适用处分的规定，给予政务处分”；第三条，“监察机关实施政务处分的依据，主要包括《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国法官法》《中华人民共和国检察官法》《中华人民共和国企业国有资产法》《行政机关公务员处分条例》《事业单位人事管理条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》以及《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》等”，在国家有关公职人员政务处分的法律出台前，当前对于公职人员实施的政务处分将因职业的不同而适用相应领域的处分规定。同时，为了解决党内监督和国家监察的有效衔接问题，该《暂行规定》第七条明确规定：“公职人员中的中共党员严重违犯党纪涉嫌犯罪的，应当由党组织先做出党纪处分决定，并由监察机关依法给予政务处分后，再依法追究其刑事责任。非中共党员的公职人员涉嫌犯罪的，应当先由监察机关依法给予政务处分，再依法追究其刑事责任。公职人员中的中共党员先依法受到行政处罚和刑事责任追究的，党组织、监察机关可以根据生效的行政处罚决定和司法机关的生效判决、裁定、决定及其认定的事实、性质和情节，依纪依法给予党纪、政务处分。”

需要特别说明的是，问责与政务处分不同。政务处分往往针对公职人员直接违法行使职权的行为，而问责强调一定级别的公职人员因其职责和义务履行情况而受到质询进而承担否定性后果（谴责和制裁）的治吏机制。根据《监察法》以及《暂行规定》，其特殊性主要体现为以下三个方面：

（1）问责对象的特定性。问责对象应当限定为享有领导权力的领导干部，而不是一般工作人员。《监察法》第十一条明确了问责的对象是领导人员，结合《公务员法》第一百零五条的规定，行政系统内的领导人员应当是指经过特别程序（选举或任命）产生、具有一定行政领导级别和职务并且系属于国家公务员范畴的行政机关工作人员[2]。

（2）责任范畴的有限性。根据《中国共产党问责条例》第二条，问责旨在落实党组织管党治党政治责任，督促党的领导干部践行忠诚干净担当。结合本条，问责对象乃是针对履行职责不力、失职失责的领导人员，可见，在我国现实语境中，行政问责语境中之责任范畴亦应当突出强调政府官员所承担的领导责任，即突出政府官员因失职失责而应当直接向人民承担的政治责任和道德责任，同时这也是能够切实解决党内问责与监察问责同步协调发展的应有逻辑。

（3）问责的过程性与动态性。现代民主框架下的问责过程应当是“看得见的正义”，即强调追责前问责主体对政府官员职责履行情况的过问以及政府官员对过问的回应之特性，一方面体现为正当程序原则对问责过程的有效规制，另一方面，通过问的过程强化被问责官员的内心认可程度并真正内化为其日后认真履职的道德约束力量，进而实现问责的预防与修复功能，故问责语境中问责过程具有双向性，具体体现为问责事件发生后，问责主体对问责对象进行询问、质询、调查以及问责对象对问责主体进行解释说明回应的过程，其次才是问责主体实现责任对接进行实体层面的追责过程，具体问责全过程包括问责主体、问责对象、问责范围、问责程序、问责方式、问责执行以及问责后的监督与救济共七个方面的基本要素。

2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，同步且初步实现了党内问责和行政问责的制度化。2016年《中国共产党问责条例》颁布，该条例作为党内问责法规体系中的基本法，率先实现了党内问责的法规化、法制化。2018年《监察法》颁布施行，其中第十一条明确规定，对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责，这就意味着行政问责作为国家监察权行使的重要形式，已经正式开启了法制化的进程。鉴于剑指领导责任的问责，在问责的基本原则、问责的归责原则和构成要件以及问责范围、问责方式、问责程序等方面，均具有较强的特殊性。根据《监察法》，监察委员会行使的处置权包括政务处分、问责、移送人民检察院依法审查以及监察建议四种形式，在个案中，问责权的边界如何确定，问责决定做出的实体条件和程序要件等问题，均有待于进一步细化和明确。特别是在党内问责已经率先专门立法的基础上，国家层面问责的进一步法治化亦应当同时提上议事议程，即在《监察法》的基本框架之下，专门对监督和调查之后的问责相关问题做出配套、细化规定，以实现党内问责与国家问责的同步发展以及互相补充和协调。