第十二条 【派驻或者派出监察机构和监察专员】

各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。

监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责。

【理解与适用】

本条是有关监察委员会派驻或者派出监察机构、监察专员的设置以及领导关系的规定。

我国监察体制改革的目标之一就是要实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。《监察法》第十五条明确了作为监察对象的六类主体，涵盖国家机关公务员以及参公管理人员，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，国有企业管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，基层群众性自治组织中从事管理的人员以及其他依法履行公职的人员。可见，监察对象广泛，且分布在不同的机关、组织和单位，为了确保监察工作的全面性、连续性和有效性，监察委员会有必要直接向公职人员所在的机关、组织或者单位派驻监察机构或者监察专员，这是确保监察委员会的监督检查权能够落到实处的体制保障。

党的十八大以来，派驻监督已经成为党实现自我监督的重要形式。2016年10月27日，《中国共产党党内监督条例》审议通过，其中明确将派驻监督纳入党内监督的基本制度体系，并对纪委派驻纪检组与派出机关的工作关系、派驻纪检组的职责任务、派出机关的领导方式等问题作了明确规定。党的十九大修改的党章亦明确规定，党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组。作为党和国家的专门反腐败机构，党的纪律检查部门与监察委员会合署办公，代表党和国家分别行使党内监督和国家监察两种职责。派驻监督已经初步实现党和国家机关的全面覆盖，为了实现“两个全覆盖”，切实解决“一条腿长、一条腿短”的问题，《监察法》规定各级监察委员会可以向监察对象所在的机关、组织和单位派驻监察机构或者派出监察专员，这对于确保我们党和国家形成巡视、派驻和监察三个全覆盖的一体化和法治化的权力监督格局，意义重大。

关于本条的理解，应注意以下两个方面：

1.有关监察委员会派驻或者派出监察机构、监察专员的设置问题。本条第一款明确了监察委员会派驻或者派出监察机构、监察专员适用同级派驻或者派出原则，同时明确了派驻或者派出监察机构或者专员的对象范围，即各级监察委员会可以向本级党和国家机关、有关组织和单位以及本行政区域、国有企业派驻或者派出监察机构、监察专员。至于派驻的方式、派驻机构和派出专员的前提条件、派出专员的规模等问题尚未作出具体规定，需要日后逐步细化和完善。鉴于国家监察旨在实现对所有公职人员监督的全覆盖，公职人员所在的机关、单位和组织就成为了派驻或者派出监察机构或者监察专员的当然场所。考虑到行使公权力的公职人员所在工作单位属性上的差异，本条将派驻或者派出监察机构、监察专员的机关、组织和单位类型主要细分为以下五种：（1）本级中国共产党机关，包括本级党的地方委员会及其组织部门、宣传部门等；（2）本级国家机关，包括本级权力机关、行政机关、审判机关和检察机关等；（3）本级法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位；（4）所管辖的行政区域，主要是指街道、乡镇以及不设置人民代表大会的地区、盟等区域；（5）本辖区内的国有企业。

2.关于监察机构、监察专员与派驻或者派出它的监察委员会之间的关系。本条第二款明确了监察机构、监察专员只对派驻或者派出它的监察委员会负责的领导体制。派驻监察机构或者派出监察专员是为了能够及时、全面、准确地观测到分散在不同的机关、组织和单位中所有公职人员的履职情况，但要确保派驻机构和派出专员与驻在部门的相对独立性问题。独立是公正监督的基础和前提，鉴于派驻机构和派出专员与驻在部门的关系是监督与被监督的关系，为了确保监督者能够公正行使监督权，实现派驻的预期目标，必须通过立法固化监察机构、监察专员仅对派驻或者派出它的监察委员会负责的领导体制，以尽量确保派驻机构和派出专员在行使监察权的过程中免受驻在部门的具体干预。需要特别说明的是，鉴于党的纪律检查部门与本级监察委员会合署办公，对于监察委员会派驻或者派出在某一机关、组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业的监察机构、监察专员，与本级纪委派驻或者派出的纪检组，亦应当在驻在部门合署办公。