第十条 【上下级监察机关的领导关系】

国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。

【理解与适用】

本条有关上下级监察机关领导关系的规定。

本条直接对我国监察体制中不同级别的监察机关之间的关系问题作出了明确规定。根据《宪法》，依职权内容和属性的不同，不同性质的国家机关上下级之间的关系有所差异。在行政系统内，国务院是最高行政机关，全国地方各级人民政府都是在国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院，地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作；在法院系统内，最高人民法院是最高审判机关，最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作；在检察院系统内，最高人民检察院是最高检察机关，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作；国家监察委员会是最高国家监察机关，主管全国监察工作。监察委员会作为一种专责行使监察权的新型国家机构，本条款确立了监察系统内国家监察委员会和地方三级监察委员会之间以及地方监察委员会上下级之间是一种垂直领导关系，主要基于以下两点考虑：

1.反腐败工作的现实需要。监察委员会是国家设立的专门反腐败机构，专司行使国家监察权。十八大以来我国反腐败工作取得突破性进展，这与党自上而下的强力推动密不可分。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。反腐败工作要想持续、高效、深入推进，必须强化党的领导。反腐败工作必须攥紧拳头，形成全国上下一盘棋，统抓统管一体推进，这是反腐败工作要想从压倒性态势取得压倒性胜利的体制保障。本次监察体制改革的重要目标就是为了切实解决反腐败资源和力量过于分散从而影响反腐败成效的问题，将原来分散在行政系统内的行政监察和预防腐败以及检察院的反贪污、反渎职、预防职务犯罪等职能整合并优化后，专门授予监察委员会行使，同时将党的纪律检查部门和监察委员会合署办公并定位为党和国家的反腐败专责机构，就从体制上确保了党对反腐败工作的统一、权威、高效领导。实践中，监察对象往往是领导干部，为了尽量排除地方保护和权力干预，监察系统内上下级的垂直领导关系将能够直接通过提级管辖、指定管辖等制度排除外力干扰。因此，国家监察委员会主管全国监察工作，各级地方监察委员会依法负责本级行政区域内的监察工作，国家监察委员会作为最高监察机关，在监察系统内，领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作，这一垂直的领导体制为反腐败自上而下统一部署、顺利推进、高效开展夯实了基础。

2.与纪委合署办公的必然要求。根据党章，党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党委和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作，上级党的纪律检查委员会加强对下级党的纪律检查委员会的领导。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出要深化党的纪律检查体制改革，推进纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。作为党和国家专门的反腐败机构，监察委员会与党的纪律检查部门合署办公，相应地，监察体制设置就要求与纪检部门相适应。在国家监察系统内，上级监察委员会对下级监察委员会的垂直领导就为落实纪律检查部门的双重领导体制提供了坚实的法治保障。此外，监察委员会这种垂直领导体制的设置，也为同级党委、上级纪委和上级监察委员会对其开展全面、深入、有效监督提供充分保障。

本条确立了我国监察系统垂直领导的监察体制。关于垂直领导的具体含义，应当至少涵盖以下两个方面：

1.关于国家监察委员会对地方各级监察委员会的领导。这里的领导是指国家监察委员会在我国四级监察委员会体系中处于最高法律地位，率领并引导全国监察工作，即省、市、县三级地方监察委员会都要服从国家监察委员会的领导，以确保监察工作“全国一盘棋”。地方各级监察委员会要按照国家监察委员会的统一部署和要求依法开展监察工作，深入推进反腐败工作。

2.关于上级监察委员会对下级监察委员会的垂直领导。这里的领导意即监督和管理。一方面，地方各级监察委员会依法负责本行政区域内的监察工作，要切实按照《监察法》履行监督、调查和处置之权力，与此同时，对下级监察委员会的监察工作亦有业务领导和监督权，亦即下级监察委员会要服从上级监察委员会的领导。《监察法》有多处规定均体现了上级监察委员会对下级监察委员会的业务领导。比如，《监察法》所确立的管辖制度，第十六条规定，“上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项”，“监察机关之间对监察事项的管辖有争议的，由其共同的上级监察机关决定。”第十七条规定，“上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。”可见，在监察案件办理过程中，对于出现案情重大复杂，或者监察对象领导级别较高容易引发地方保护等问题时，上级监察委员会有权通过提级管辖、指定管辖等方式有效排除外力的干扰，这种垂直管理的监察体制是有效避免地方干预、地方保护的基础和保障。再者，有关留置的审批权配置问题，《监察法》第四十三条明确规定“设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准”，“省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案”，“ 省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准”，将留置审批权授予上一级监察机关，充分说明立法者希冀借助上一级监察机关对下一级监察机关的业务领导和监督权，以尽可能地确保监察机关采用留置措施的合法性、必要性和正当性。此外，《监察法》第六十条规定，“申诉人对处理决定不服的，可以在收到处理决定之日起一个月内向上一级监察机关申请复查，上一级监察机关应当在收到复查申请之日起二个月内作出处理决定，情况属实的，及时予以纠正”，可见，复查——申诉制度的建立，充分说明了上级监察机关有权对下一级监察机关的履职行为是否合法、正确等方面进行全方位监督，以确保监察机关能够在法治轨道上行使监察权。