2　乡镇政府是否具有处理承包土地界线争议的法定职责——李志明诉北京市平谷区黄松峪乡人民政府不履行法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

北京市第三中级人民法院（2014）三中行终字第1044号行政判决书

2.案由：不履行法定职责

3.当事人

原告（被上诉人）：李志明

被告（上诉人）：北京市平谷区黄松峪乡人民政府（以下简称黄松峪乡政府）

【基本案情】

李志明系北京市平谷区黄松峪乡黄松峪村村民。2001年李志明与同村村民朱某元分别与北京市平谷区黄松峪乡黄松峪村村民委员会（以下简称黄松峪村委会）签订了果树承包合同。双方承包地东西相邻，李志明承包地在西侧，朱某元承包地在东侧。2010年，双方因承包土地界线发生争议。2011年李志明到北京市平谷区人民法院（以下简称平谷区法院）起诉朱某元、黄松峪村委会，要求确认朱某元与黄松峪村委会签订的果树承包合同涵盖李志明承包面积部分为无效合同。平谷区法院按照农村土地承包合同纠纷案由受理后，于2011年9月9日作出（2011）平民初字第1735号民事裁定，认为此纠纷属于承包地使用权不明确，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定处理，裁定驳回李志明的起诉。李志明上诉后，北京市第二中级人民法院于2011年11月18日作出（2011）二中民终字第20175号民事裁定，驳回其上诉，维持一审裁定。2011年12月李志明向黄松峪乡政府申请确认承包土地界线。黄松峪乡政府于2011年12月21日按照来访事项进行登记。此后，黄松峪乡政府工作人员向黄松峪村村民进行调查，组织李志明与朱某元进行调解，李志明与朱某元均不同意调解。黄松峪乡政府作出《关于黄松峪村李志明与朱某元果树承包合同纠纷的答复》，建议李志明根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条之规定，到人民法院起诉解决。李志明认为黄松峪乡政府未履行对其与朱某元承包地界线进行确权的法定职责，向平谷区法院提起行政诉讼，要求法院判令其履行上述法定职责。黄松峪乡政府则坚持认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条第二款明确规定解决土地承包经营纠纷的途径为仲裁或诉讼，而非政府部门确权，《土地权属争议调查处理办法》第十四条亦明确将农村土地承包经营权争议案件排除在土地权属争议受理范围之外，故其无权处理农村土地承包争议。

【案件焦点】

乡镇人民政府是否具有处理农村土地承包人之间因承包土地界线争议的法定职责。

【法院裁判要旨】

北京市平谷区人民法院经审理认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定，个人之间、个人与单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，在法院就李志明与朱某元、黄松峪村委会果树承包合同纠纷已进行裁定的情况下，黄松峪乡政府作为基层政府应当积极履行职责，就李志明与朱某元之间的承包土地界线争议问题进行处理，避免双方因承包土地界线不清导致矛盾激化。根据《土地权属争议调查处理办法》的规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，应当进行审查，提出是否受理的意见，但黄松峪乡政府在收到李志明提出的申请后，仅以来访事项进行登记和答复，不符合相关规定。

北京市平谷区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》[2]第五十四条第（三）项之规定，作出如下判决：

被告北京市平谷区黄松峪乡人民政府于本判决生效后六十日内就原告李志明要求确定其和朱某元之间土地承包界线的申请履行法定职责，依法作出相应处理。

黄松峪乡政府持一审答辩意见提起上诉。北京市第三中级人民法院经审理认为：本案的争议焦点在于黄松峪乡政府是否具有处理村民间承包土地界线争议的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国物权法》对土地承包经营权的规定，依法取得的土地承包经营权具有用益物权性质，属于土地使用权。李志明、朱某元通过与黄松峪村委会签订果树承包合同，取得了果树及相应土地的承包经营权，双方因承包土地界线不清发生的争议属于土地使用权争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，黄松峪乡政府应该按照相关规定，对李志明的申请进行审查并作出相应处理。平谷区法院判决黄松峪乡政府履行法定职责并无不当，应予支持。黄松峪乡政府根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条，《土地权属争议调查处理办法》第十四条等规定，认为乡镇政府无权处理该类纠纷。在《中华人民共和国农村土地承包法》施行后颁布的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条明确规定了能够适用调解和仲裁的农村土地承包经营纠纷的类型，并不包含本案涉及的因承包土地界线不清而产生的土地使用权争议；《土地权属争议调查处理办法》系根据《中华人民共和国土地管理法》制定，不能与《中华人民共和国土地管理法》相抵触，其第十四条第（四）项规定的农村土地承包经营权争议案件不应包含承包土地使用权争议的案件。黄松峪乡政府的上诉理由不成立。

北京市第三中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》[3]第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：

驳回上诉，维持一审判决。

【法官后语】

本案争议的焦点在于乡镇人民政府是否具有处理农村土地承包人之间因承包土地界线争议的法定职责。最终法院生效判决从以下逻辑得出肯定的结论，即乡镇人民政府具有处理农村土地承包人之间因承包土地界线争议的法定职责。

首先，厘清土地权属争议与土地承包经营纠纷两个概念，确定承包土地界线争议属于土地权属争议。

土地权属争议指因土地所有权或土地使用权的归属问题而发生的争议。产生土地权属争议的前提是权利主体依法取得了土地所有权或使用权，只是由于相关权属凭证的记载不明确，使权利主体在主张土地所有权或使用权时出现争议。土地承包经营纠纷则指土地承包方与发包方之间在履行土地承包合同、承包经营权流转或继承以及侵犯承包经营权等方面发生的民事纠纷。本案中，李志明与朱某元均取得土地承包经营权，但由于双方对各自所持的承包合同中关于四至的约定理解不一，导致双方对承包土地相邻部分的界线产生争议，该争议其实就是对双方承包土地相邻部分的承包经营权属的争议。而根据《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》的相关规定，土地承包人通过土地承包经营合同从作为土地所有权人的发包人处取得土地承包经营权，该权利虽然建立在土地所有权基础上，但独立于土地所有权，土地承包人可以独立的享有承包土地的使用和收益权利，可以对抗第三人，甚至所有权人对其权利的行使，土地承包人也可以转让该权利，因此土地承包经营权具有明显的用益物权的性质，属于土地使用权，由土地承包经营权属引发的争议应该属于土地权属争议，故承包土地界线争议属于土地权属争议。

其次，乡镇人民政府具有对辖区农村土地承包及承包合同管理的职责，其处理土地承包经营权属争议有现实可行性。实践中，如本案中发生的承包土地界线争议往往就是因土地承包合同四至、面积等约定不明确所致，而乡镇人民政府根据《农村土地承包法》第十一条的规定，以及《农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第十二条之规定，具有管理辖区内农村土地承包和承包合同的职责，在办理土地承包经营权证过程中亦要对土地承包合同等材料进行查验，甚至进行实地查看。由乡镇人民政府处理与此相关的土地承包经营权属争议亦有可行性，亦可以此督促乡镇人民政府切实履行上述，避免因土地承包合同约定不明或农村土地承包经营权证记载不明而导致的土地承包经营权属争议，从源头上减少该类争议，切实维护广大农村土地承包经营者的合法权益。

最后，相关法律规定及司法解释中适用调解、仲裁和诉讼解决的农村土地承包经营纠纷并不包含土地承包经营权属争议。根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条以及最高人民法院2005年颁布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二条之规定，适用调解、仲裁或诉讼解决的农村土地承包经营纠纷主要体现为土地承包合同、承包经营权流转或继承以及侵犯承包经营权等方面发生的民事纠纷，并不包含因承包土地界线不清而产生的土地使用权争议。

综合上述分析，乡镇人民政府具有处理承包土地界线争议的法定职责，其在收到要求解决涉及土地承包经营权的纠纷的申请后，要具体情况具体对待，认真分析纠纷的实质，结合职权范围，作出正确的认定，及时有效的化解纠纷，切实维护广大土地承包经营者的合法权益。

编写人：北京市第三中级人民法院　胡兰芳