11　业主委员会备案的审查强度——北京市朝阳区吉利家园小区业委会诉北京市朝阳区人民政府太阳宫地区办事处不履行法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

北京市第三中级人民法院（2014）三中行终字第1379号行政判决书

2.案由：不履行法定职责

3.当事人

原告（上诉人）：北京市朝阳区吉利家园小区业主委员会（以下简称吉利家园小区业委会）

被告（被上诉人）：北京市朝阳区人民政府太阳宫地区办事处（以下简称太阳宫办事处）

【基本案情】

2013年7月至12月，北京市朝阳区吉利家园小区采用书面征求意见的形式召开业主大会，并采取表决书（选票）表决方式对业主委员会换届选举等事项进行表决。2013年12月9日，吉利家园业主大会以加盖原告印章形式作出了《吉利家园小区2013年业主大会决议》，其中载明该小区建筑总面积为82806平方米，业主总人数为613人，表决书共发放和送达429份，实收反馈意见表决书276份，在发放和送达的429份表决书当中，有153份未参与投票表达意见。2013年12月10日，原告委派人员至被告处申请对换届后的业主委员会进行备案。

在被告对原告备案申请进行审查的过程中，吉利家园小区部分业主向被告提出业主委员会换届选举过程中存在问题，要求查验候选人王京平的业主身份、查验所有领选票登记表、查验所有选票是否有效。被告即向保存选票的芍药居三社区居民委员会核实是否存在联名信反映的问题，并查验了登记表、选票、计票记录表及计票统计结果等材料，后被告于2014年2月19日作出《通知》，主要内容为：接到吉利家园部分业主就小区业主委员会在换届选举中存在问题的举报后，被告经过认真核查，具体情况如下，根据吉利家园小区原业主委员会提供的材料显示，吉利家园小区现有业主总人数为613人，本次吉利家园小区业主大会收回选票276张。根据《物业管理条例》第十一条第（三）款的规定，选举业主委员会或者更换业主委员会成员，应当按照第十二条“应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意”。因此本次吉利家园小区业主大会收回选票未达到小区业主的一半，不符合备案要求，故不予备案。原告不服，诉至法院，请求法院依法判决被告履行为原告备案的法律手续。

【案件焦点】

业委会备案是形式审查还是实质审查。

【法院裁判要旨】

北京市朝阳区人民法院经审理认为：与具体行政行为有法律上的利害关系的其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，涉案的具体行政行为系太阳宫地区办事处对业主委员会的备案申请作出的不予备案决定，故申请备案的业主委员会与该行为具有法律上的利害关系，依法具有行政诉讼的原告资格。太阳宫地区办事处认为吉利家园小区业委会没有起诉资格，没有相应依据，因而法院不予支持。

《中华人民共和国物权法》第七十五条第二款规定，地方人民政府有关部门应当对选举业主委员会给予指导和协助。《物业管理条例》第十六条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。《北京市物业管理办法》第四条第二款规定，街道办事处、乡镇人民政府负责对辖区内业主委员会的成立及活动进行协助、指导和监督，协调处理纠纷。根据上述法律、法规并参照上述规章的规定，本案太阳宫地区办事处作为吉利家园小区业委会所属吉利家园小区所在地的地方人民政府派出机构，具有对业主委员会换届选举等事项进行行政备案的法定职责。

《中华人民共和国物权法》第七十六条规定，选举业主委员会由业主共同决定，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。《物业管理条例》第十二条规定，业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式，但应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加，决定选举业主委员会的事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。根据上述规定，由占总人数过半数的业主参加业主大会是业主委员会选举活动合法有效的必要条件之一。本案中，根据吉利家园小区业委会提交的《吉利家园小区2013年业主大会决议》等材料记载，认定吉利家园小区业主总人数为613人，但涉案业主大会收回选票276张，未达到上述法律、行政法规所规定的标准。故太阳宫地区办事处作出不予备案的通知认定事实准确，适用法律正确。关于吉利家园小区业委会提出的适用《业主大会和业主委员会指导规则》第二十六条第二款规定的意见，一审法院认为，由占总人数过半数的业主参加业主大会是行政法规明确确定的标准，《业主大会和业主委员会指导规则》的上述条款也需在此基础上予以适用。故吉利家园小区业委会提出的该项意见不能成立，法院不予采纳。

同时应予指出的是，依据《中华人民共和国物权法》并参照《北京市物业管理办法》等规范性文件的相关规定，太阳宫地区办事处对吉利家园小区选举业主委员会等活动在负有监督职责的同时，也负有协助、指导等职责。本案中，太阳宫地区办事处对于吉利家园小区业主大会“收回选票未达到小区业主的一半”的问题予以指出的同时，并未对其在答辩意见中所称的业主签名不符实、业主委员会人数等问题在涉案《通知》中予以指出。如果确实存在上述问题，太阳宫地区办事处应当指导、协助吉利家园小区业主大会及吉利家园小区业委会进行改正，确保吉利家园小区合法有效地召开业主大会，并顺利完成新一届业主委员会的选举等工作。

综上，吉利家园小区业委会起诉太阳宫地区办事处未履行行政备案法定职责的理由不能成立，法院不予支持。

北京市朝阳区人民法院依据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，作出如下判决：

驳回吉利家园小区业委会的诉讼请求。

吉利家园小区业委会持原审起诉意见提起上诉。北京市第三中级人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国物权法》第七十五条及《物业管理条例》第十六条的相关规定，太阳宫地区办事处具有对在其辖区内的业主委员会进行备案的法定职权。

《中华人民共和国物权法》第七十六条规定，选举业主委员会由业主共同决定，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。《物业管理条例》第十二条规定，业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式，但应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加，决定选举业主委员会的事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。本案中，根据吉利家园小区业委会提交的《吉利家园小区2013年业主大会决议》等材料，认定吉利家园小区业主总人数为613人，但涉案业主大会收回选票276张，未达到上述法律、行政法规所规定的标准，故太阳宫地区办事处对吉利家园小区业委会的备案申请决定不予备案并无不当。此外，关于吉利家园小区业委会的起诉资格问题，同意一审法院的相关认定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。吉利家园小区业委会的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。

北京市第三中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》[10]第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：

判决驳回上诉，维持一审判决。

【法官后语】

本案在处理上有两种不同意见。

第一种意见认为，地区办事处的备案是一种告知，不具有行政审批的性质。本案中，因该小区议事规则已就弃权票权数作出了约定，且材料齐全、符合法定形式，所以街道办应该迳行予以备案，不应该再进行审查。

第二种意见认为，地区办事处的备案虽不是行政审批，但是仍应履行相应的适度审查职责，对于明显违法的备案事项不应予以备案。本案中，该小区业主大会议事规则就弃权票所作出的约定，与法律、行政法规关于参加业主大会人数的规定明显不符，导致选举程序存有明显瑕疵，所以应该不予备案。

笔者同意第二种意见，主要理由如下：

1.业委会备案的性质宜理解为监督指导之备案

备案具有多重意义：有名为备案实为审批之备案，有报告通知意义之备案，有监督指导之备案等。笔者认为，此处业委会备案的性质为监督指导备案，它不是行政审批，亦非简单的报告通知，其目的是让政府通过知晓业委会相关活动状况，来协助、指导、监督业委会进行自我管理。《中华人民共和国物权法》第七十五条第二款规定，地方政府有关部门应当对设立业主大会和选举业委会给予指导和协助。《物业管理条例》第十六条第一款规定，业委会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。作为地方规章的某市物业管理办法第四条第二款亦规定，街道办、乡镇政府负责对辖区内业主大会、业主委员会的成立及活动进行协助、指导和监督，协调处理纠纷。如果没有备案，那么政府履行指导和协助的法定职责就会落空，业委会的成立及活动则有危及业主利益之虞。反之，如果政府这只“看得见的手”伸的太长，对于业委会成立及活动过度干预，将会导致业委会束缚太多，妨害业主行使权利。

2.业委会备案的审查强度宜采取“明显违法”标准

关于业委会备案的审查强度，有形式审查标准说、实质审查标准说等。形式审查标准说认为，应从材料是否齐全、是否符合法定形式方面进行审查；实质审查标准说认为，应将备案材料内容的真实性、合法性纳入审查范围。笔者认为，业委会备案的审查强度亦采取“明显违法”标准，即在形式审查基础之上，对业委会备案申请进行适度审查，对备案信息不明显违反法律、行政法规的应予备案，反之则不应予以备案。

本案中，该小区业委会以业主大会议事规则已就弃权票权数列入已表决的多数票为由，主张人数过半数，法律依据不足。根据《物权法》第七十六条第二款的规定，选举业委会或者更换业委会成员应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意，《物业管理条例》亦有相应规定。笔者理解，这里的“同意”应为明示的同意，将弃权票权数推定为默示的同意，侵害了业主的权利。业主大会议事规则不能以违反法律规定的形式作出“默示者视为承诺”的约定。该小区业主总人数为613人，发放和送达选票429张，实收276张，弃权票153张，明显未达到法律、行政法规所规定的过半数标准，所以某某地区办事处对该小区业委会的本案申请决定不予备案并无不当之处。以普通多数决的方式选举业委会，是政府放松管制、尊重小区业主自治活动的重要体现。同时，《物业管理条例》还授权业主共同决定制定和修改业主大会议事规则，而议事规则应就业主大会的议事方式、表决程序、业主委员会的组成和成员任期等事项作出约定，至于怎样约定则交由业主自行讨论商量。这些约定作为任意性规范，是小区业主共同合意的体现，但是其不能与法律、行政法规的强行性规范相抵触。

编写人：北京市第三中级人民法院　贾志刚