12 小偷溺水身亡情况下警察救助义务之判断——梁光树诉台州市公安局路桥区分局不履行法定职责案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
浙江省台州市中级人民法院（2014）浙台行终字第32号行政判决书
2.案由：不履行法定职责
3.当事人
原告（上诉人）：梁光树
被告（被上诉人）：台州市公安局路桥区分局（以下简称路桥公安局）
【基本案情】
原告梁光树为梁某琴父亲。2012年7月23日晚6时许，路桥公安局工作人员在台州市路桥区螺洋街道上保村菜场附近巡逻时，发现梁某琴、赖某涉嫌偷盗电动车，即对其当场实施控制。赖某当场被抓，梁某琴寻机逃脱。为逃避路桥公安局工作人员的追赶，梁某琴在逃到附近的河边时跳进河中游往对岸准备脱逃，在发现对岸也有被告的工作人员后又开始往回游，回游到河中央时开始喊“救命”并沉入水中。见此状况，事发现场一围观群众及被告一工作人员下水救人，但救援未成。另查明，在事发过程中，路桥公安局工作人员发现梁某琴跳河溺水后，组织多名公安、消防、医务人员赶赴现场实施救援但无果。当晚9时许，梁某琴被打捞上岸，经医护人员确认其已死亡。为此，原告认为被告明知梁某琴跳河会造成生命危险而没有采取合理文明的措施，也没有在第一时间救助，被告未履行警察职责是导致梁某琴溺水死亡的主要原因，被告行为违反《人民警察法》及人民警察《三项纪律》。为此，请求法院判决确认被告在履行法定职责救助义务时不作为，导致梁某琴死亡的行政行为违法。
【案件焦点】
1.路桥区公安局是否履行了法定职责救助义务；2.蕴含内在法律问题是否是公安机关是否存在行政不作为。
【法院裁判要旨】
浙江省温岭市人民法院经审理认为：被告工作人员在巡逻过程中发现梁某琴有违法犯罪的嫌疑，对其进行调查控制不违反法律法规的规定，梁某琴依法应当予以配合。梁某琴为逃避调查控制寻机跳河游向河对岸准备脱逃，在发现对岸已有被告工作人员后回游是造成其溺水身亡的直接原因。人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助。从被告提供的事发现场的工作人员和救援人员的陈述中可知，被告已及时合理地履行了救助义务，原告起诉理由不成立。为此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回原告梁光树要求确认被告未履行法定救助义务的行政行为违法的诉讼请求。
梁光树上诉称：被上诉人不履行法定职责行为违法，一审法院判决错误，要求撤销一审判决，判令被上诉人不履行法定职责导致梁某琴死亡的行为违法。
浙江省台州市中级人民法院经审理认为：被上诉人的工作人员发现赖某、梁某琴等有盗窃嫌疑，有权予以制止并依法采取相应措施；赖某、梁某琴亦有义务予以配合。梁某琴采取逃跑的方式企图逃避公安机关执法，被上诉人工作人员紧追其后的行为并不违法，梁某琴跳河后，被上诉人工作人员在河岸上劝其上岸。并组织多名人员携带救生圈下水营救、配合打捞等，已履行法定救助职责。被上诉人工作人员虽未在梁某琴跳河后立即下水，但从梁某琴在河中来回游的实际情况看，梁具有一定游泳技能，故被上诉人工作人员在梁某琴喊救命后下水救助，属于在第一时间下水救助。且不存在救助不力。因此，判决驳回上诉，维持原判。
【法官后语】
行政不作为是指行政主体负有积极的作为义务，在法定或合理期限内能够作为却没有在实质上履行作为义务的一种违法行为。据此，公安行政不作为是指公安机关及其人民警察在法定或合理期限内能够作为却没有在实质上履行作为义务的一种违法行为。根据上述理论，构成公安行政不作为，必须同时符合公安机关负有特定作为义务、能够作为、没有在实质上履行作为义务三个条件，缺一不可。下面结合本案逐一分析：
1.路桥区公安局对梁某琴是否负有特定作为义务，即救助义务。根据《人民警察法》第二十一条的规定，不论是普通群众亦或犯罪嫌疑人，凡是具有中国国籍的公民，其人身、财产处于危难情形均可以获得警察救助。案中梁某琴虽然是“人人恨之”的小偷，且是其主动跳入河中，但当他喊救命的时候，就需要有人帮助其脱离人身危险之困境，其有获得救助之权利。
2.路桥区公安局工作人员是否能够作为，即能够履行危难救助的义务。人民警察危难救助义务的履行需要人民警察在一定的人力、物力、技能等条件具备的情况下得以履行。尽管由职业性质决定，人民警察承担着更多的职责，但这并不意味着警察在任何条件下都具有履行危难救助的能力。其实施危难救助还需要满足以下前提：一是有危难发生。二是意识到公民处于危难之中。三是有救助能力。本案中，被告在发现梁某琴等有盗窃嫌疑，有权予以制止并采取措施，当梁跳河有危险时，增派警力救援，应该说被告意识到危险，并采取救助措施，有履行危难救助义务之可能性。
3.是否在实质上履行作为义务即救助义务。笔者认为，按照符合危难公民利益的原则，在能力范围内尽力救助即可。具体言之，一是时间有效性，也即救助的及时性。二是行为正当性。救助方式、方法得当。具体到本案，首先，被告工作人员虽未在梁某琴跳河后立即下水，从梁主动跳河、且在河中来回游的实际情况看，梁具有一定游泳技能，在其未呼喊救命之前无法判断其是否处于危险之中，当他喊救命后，被告一名工作人员及一围观群众立即下水救助，属于第一时间下水救助，救助时间具有及时性。其次，在梁某琴跳入河中后，公安工作人员多次劝其上岸，并立即采取递木梯等救援措施，但梁某乙未听劝阻并仍然游向对岸伺机脱逃。同时，公安机关增派警力赶赴现场救援。当看到梁某琴在水中呼救时，立即下水救助。本案被告的救助方式方法规范，救助措施有力。虽然最后梁某琴死亡，但该死亡并非被告救助不当造成。
综上，不能判定被告存在行政不作为。
编写人：浙江省温岭市人民法院 夏群佩
[1]对应《行政诉讼法》（2014年修正）第七十条第（一）项。
[2]《行政诉讼法》已于2014年11月1日修正，2015年5月1日实施。
[3]《行政诉讼法》已于2014年11月1日修正，2015年5月1日实施。
[4]《行政诉讼法》已于2014年11月1日修正，2015年5月1日实施。
[5]蔡小雪、甘文：《行政诉讼实务指引》，人民法院出版社2014年版，第491页。
[6]对应《行政诉讼法》第七十条第（二）项。
[7]对应《行政诉讼法》第七十条第（二）项。
[8]《行政诉讼法》已于2014年11月1日修正，2015年5月1日实施。
[9]《教育法》已于2015年12月27日修正。
[10]《行政诉讼法》已于2014年11月1日修正，2015年5月1日实施。