6　行政执法与刑事侦查的不作为应如何区分——张郑诉常州市武进区公安局不履行法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

江苏省常州市武进区人民法院（2014）武行初字第26号行政判决书

2.案由：不履行法定职责

3.当事人

原告：张郑

被告：常州市武进区公安局

【基本案情】

2013年11月7日17时许，裴某、朱某华与宏高节能材料有限公司的负责人罗某高商谈业务结束后，朱某华向裴某索要以前的债务，双方发生争执。朱某华抢走裴某的轿车钥匙并电话联系朋友，将裴某停放在宏高节能材料公司门口的苏MNC×××轿车开走，裴某遂拨打110报警。被告下属的滆湖派出所派民警前往现场处警，民警对案件进行协调，双方未能达成一致意见。次日，裴某多次致电，要求被告帮助其要回牌照为苏MNC×××的轿车，被告民警告知裴某，此为民间纠纷，可以通过民事途径解决。后被告查明，牌照为苏MNC×××轿车的登记车主为本案原告张郑。裴某与张郑分别于2013年11月8日、11月19日前往被告处，要求被告帮助其找回该车。2013年11月28日，朱某华来到滆湖派出所，并向民警出具了裴某签字的借条和还款承诺书，民警告知其该车登记车主不是裴某，并要求朱某华依法解决纠纷，归还车辆。朱某华坚称，只要裴某偿还剩余债务，就可以将车归还。后原告张郑于2014年1月13日向被告提交申请书，要求被告对朱某华进行治安处罚，被告未答复，也未对朱某华进行治安处罚。原告遂向本院提起行政诉讼，要求被告履行对朱某华进行治安处罚的法定职责。

【案件焦点】

1.刑事不立案的问题是否属于行政诉讼的审查范围；2.朱某华的行为是否构成《中华人民共和国治安管理处罚法》中的抢夺行为。

【法院裁判要旨】

江苏省常州市武进区人民法院经审理认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作，被告常州市武进区公安局具有作出治安处罚的法定职责。被告于2013年11月7日接到裴某的报警，并到现场处警，经调查后认定，朱某华与裴某之间的纠纷属于经济纠纷，被告告知裴某和原告，可以通过其他民事途径解决。原告主张，原告与朱某华之间并无经济纠纷，朱某华抢夺属于原告的车辆并非法扣留的行为，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条的规定，被告未依据该条款对朱某华进行治安处罚，是不作为。法院认为，朱某华虽从裴某处开走登记车主为原告的车辆，但因朱某华与裴某之间存在经济纠纷，朱某华从裴某处开走车辆，主观上是为了促使裴某尽快还款，被告认定朱某华的行为不构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条所规定的抢夺行为，而未对朱某华进行治安处罚，并无不当，原告的主张本院不予采纳。被告在收到原告的书面申请后，未向原告进行书面答复，存在一定瑕疵，被告应在今后的工作中改正。综上所述，原告要求判令被告履行对朱某华进行治安处罚的法定职责的主张缺乏依据，依法应予驳回。

常州市武进区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回原告张郑的诉讼请求。

判决后，原、被告并未提起上诉。一审判决已发生法律效力。

【法官后语】

本案中，原告张郑与朱某华之间并无经济纠纷，而朱某华因与裴某存在经济纠纷，故从裴某处将车辆开走并要求裴某尽快还款，因此，被告常州市武进区公安局未以抢夺对朱某华进行处罚是否构成行政不作为，朱某华的行为是否构成《治安管理处罚法》中的抢夺行为，这两个问题是本案的焦点。

第一，《治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，有公安机关依照本法给予治安管理处罚”，从上述法律规定来看，治安管理处罚是与刑法处罚相衔接的，是对达不到刑法处罚的标准的违法行为进行补充的处罚。而界定是否够刑事处罚的，一般依据《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定》的规定，而对于抢夺行为，当抢夺公私财物的价值超过一千元，则应当刑事立案，追究刑事责任。从本案来看，涉案物品是一辆轿车，其价值远远超过一千元，因此，笔者认为，如果确实涉及不立案，也是刑事上的问题，被害人可以依据《刑事诉讼法》的规定，要求立案或向检察机关反映，但是并不能认定公安机关属于行政不作为。公安机关与其他行政机关不同，并不仅仅具备单一的行政职能，具体来说，包括了行政职权和刑事职权，这两项职权之间存在一定联系，但是又有一定的区别。刑事职权是依照《刑事诉讼法》的规定进行的，对不履行刑事职责的情况，不能认定其不履行行政职权，因此也构不成行政不作为。

第二，针对朱某华的行为是否构成抢夺行为，笔者认为，抢夺是以非法占有公私财物为主观故意的，且应当要有据为己有的故意，但是从本案的情况来看，朱某华占有原告车辆的目的并不是据为己有，而是为了促使裴某解决经济纠纷，其多次与裴某联系，要求解决经济纠纷，并称只要裴某偿还债务就可以将车辆返还。因此，朱某华的行为并不构成《治安管理处罚法》或《刑事诉讼法》中的抢夺行为，当然，原告张郑作为车辆的所有权人，可以通过民事诉讼的途径，要求朱某华返还财物，维护自己的权利。

综上所述，原告要求被告履行对朱某华进行治安处罚的诉讼请求，于法无据，应当驳回。

编报人：江苏省常州市武进区人民法院　童旻雯