7　履行职责诉讼的审查与裁判——北京市海淀区西山美庐小区业主委员会诉北京市海淀区住房和城乡建设委员会不履行法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

北京市第一中级人民法院（2014）一中行终字第10867号行政判决书

2.案由：不履行法定职责

3.当事人

原告（被上诉人）：北京市海淀区西山美庐小区业主委员会（以下简称西山美庐业委会）

被告（上诉人）：北京市海淀区住房和城乡建设委员会（以下简称海淀区住建委）

【基本案情】

2013年11月7日，上诉人海淀区住建委针对被上诉人西山美庐业委会反映北京某房地产有限公司（以下简称开发商）开发建设的某小区的市政基础设施不齐备，没有正式供电、没有市政供水、排水系统，不应当进行竣工验收，要求海淀区住建委予以查处等问题，作出2013海信字〔107〕号信访事项不予受理通知书（以下简称涉案通知），告知西山美庐业委会，其反映的问题非海淀区住建委职责，决定不予受理。西山美庐业委会认为海淀区住建委不履行建设监督管理职责诉至一审法院。

原告某区业委会诉称，原告通过多方查询，发现开发商在销售小区房屋时存在诸多违法销售问题，根据《商品房销售管理办法》的规定，被告具有对香山双新公司违法销售行为进行查处的义务。原告向被告递交了申请，但被告未进行回复。原告提起的行政复议决定被驳回。原告向法院提起诉讼，请求判令被告对开发商所开发的某小区市政基础设施不齐备、没有正式用电、没有市政供水系统、没有市政排水系统等问题进行查处。一审庭审过程中，西山美庐业委会进一步请求法院判令撤销海淀区住建委作出的涉案通知。

被告海淀区住建委辩称，原告反映问题不属于未验收合格及被告查处的职权范围。被告对原告所反映问题不具有进行查处的法定职责；原告所反映问题应由供电、供水等部门予以处理。请求法院驳回原告的诉讼请求。

【案件焦点】

对不履行法定职责类案件，法院如何确定审查的对象和裁判方式。

【法院裁判要旨】

北京市海淀区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国行政诉讼》第五十四条第（二）项第2目[6]的规定，具体行政行为适用法律、法规错误的，判决撤销或者部分撤销。本案中，海淀区住建委作出的第107号通知书，未列明所依据的相关法律、法规或说明相关理由，该通知书适用法律错误，存有不当，本院应予以纠正。关于原告要求海淀区住建委对其所反映的相关问题予以查处的问题，法院认为，对于其所反映的问题是否能由住建委予以查处，需要区住建委在行政程序中进行调查、裁量，故法院责令海淀区住建委对西山美庐业委会提交的查处申请予以重新处理。综上所述，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼》第五十四条第（二）项第2目[7]，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第一款的规定，判决：

一、撤销海淀区住建委作出的第107号通知书；

二、责令海淀区住建委对西山美庐业委会提交的查处申请予以重新处理。

海淀区住建委不服一审判决上诉至北京市第一中级人民法院，主张本案是西山美庐业委会认为海淀区住建委不履行职责提起的履责之诉，故法院的审查重点应当是原告要求履行职责的诉讼请求及理由能否成立，而一审法院在未查明海淀区住建委对西山美庐业委会反映的问题是否具有查处职责的情况下，判决撤销涉案通知，并责令海淀区住建委予以重新处理，未针对不履行职责案件的审查重点作出裁判，应属裁判方式错误。

北京市第一中级人民法院经审理认为：关于涉案通知与一审原告诉讼请求之关系及其合法性。首先，虽然西山美庐业委会在一审起诉状中的诉讼请求是请求确认海淀住建委不对其反映的相关问题进行查处违法，并请求法院责令海淀住建委对其反映的问题进行查处，并未明确要求撤销涉案通知，但涉案通知正是海淀住建委针对西山美庐业委会反映的问题而作出之答复，因此，西山美庐业委会认为海淀住建委未履行相关查处职责而提起诉讼，应认为其诉讼请求中当然包含了对涉案通知的不服。西山美庐业委会在一审庭审过程中进一步明确了要求撤销涉案通知，系对其诉讼请求的进一步明确，并不构成变更或增加诉讼请求。一审法院针对涉案通知作出撤销判决，并未超出一审原告诉讼请求的范围。其次，关于涉案通知的合法性。行政机关对相对人作出不利之行政行为时，应当结合相关法律规定阐明理由，此为依法行政应有之义。而针对西山美庐业委会反映之问题，涉案通知泛以“经了解，您反映的问题非我委职责，决定不予受理”予以答复，未结合相关法律规定阐述任何理由，于法确有不合。一审法院以涉案通知“未列明所依据的相关法律、法规或说明相关理由”判决撤销并无不当，上诉人所持不负有相关职责，故无列明之法律依据等主张，系对一审判决之本意有所误解，本院不予支持。

关于海淀区住建委所持一审法院未针对履责之诉案件的审查重点作出裁判，构成裁判方式错误之主张。本院认为，虽然西山美庐业委会的诉讼请求中确实明确要求法院判令海淀区住建委就其反映之问题履行查处职责，而一审判决仅判决撤销涉案通知，并责令海淀区住建委予以重新处理，并未就西山美庐业委会的上述诉讼请求能否成立作出结论性判断。但一审判决对此已阐明理由，即对于西山美庐业委会所反映的问题能否由海淀区住建委查处，仍需要海淀区住建委进行调查、裁量。一审判决实质是将西山美庐业委会诉讼请求中仍有待行政机关判断裁量的部分，交还行政机关进一步处理。在行政诉讼中，对于已经诉至法院的行政争议，法院在经过审查后如认为行政机关仍有判断裁量空间的，可以交还行政机关进一步处理，而对原告的相关诉讼请求能否成立暂不作结论性判断。如相对人或其他利害关系人对其重新处理之结果仍不服的，还可向法院提起行政诉讼。因此，一审法院的裁判仍属针对原告诉讼请求所作之裁判，并无遗漏诉讼请求之情形或其他裁判方式不当之处。对于海淀区住建委的相关上诉理由，本院亦不予支持。综上，北京市第一中级人民法院判决驳回上诉，维持一审判决。

【法官后语】

首先，关于拒绝性答复的审理思路。修改前的《行政诉讼法》将“具体行政行为”作为判断行政诉讼受案范围的标准，并强调行政诉讼就是审查具体行政行为的合法性，这些规定和表述在一定程度上影响了行政法官对行政争议解决的关注，过于拘泥于形式上的具体行政行为。随着行政审判的不断发展，审判理念的不断更新，行政诉讼的根本任务在于解决行政争议，不仅已经成为学理上的共识，而且已经在行政许可、政府信息公开等一系列司法解释中不断予以明确和强化。修改后的《行政诉讼法》第一条也明确了行政诉讼的宗旨之一即是解决行政争议。在履责之诉中，法院应当尽可能地在一次诉讼中解决行政争议，而不应局限于审查拒绝性决定的合法性。

从拒绝性答复与履责请求之间的关系来看，行政机关对申请人请求履责的申请予以拒绝，该拒绝性答复构成行政机关不履行相关职责的理由，因此申请人认为行政机关不履行相关职责提起履责之诉，当然包含了对该拒绝性答复的不服，因此，当申请人认为行政机关不履行其申请的职责提起诉讼，即使是诉讼请求中没有明确要求撤销拒绝性答复，法院亦应认为当然包含在诉讼请求范围之内，法院可以依职权进行审查并针对拒绝性答复作出裁判，并不构成超越原告的诉讼请求。

编写人：北京市第一中级人民法院　龙非