第一节 社会治理的历史发展

从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会，人类社会经历了漫长的变迁和发展过程。为了适应社会发展的变化，社会治理结构也经历了从统治型向管理型、服务型的转变。

一、统治型的社会治理模式

人类社会自诞生始，人类的个体与部落群体之间的利益就是共同的。当时生产力不发达，加上生产手段落后，人们只有团结在一起，集体协作，才能在恶劣的自然条件中生存下来，由此产生了集体劳动的必然性，资源分配也必然采取公共所有的制度形式。[1]在这一阶段，国家和政府不论是形式还是概念都未产生，以“类行政”方式展开的社会治理，社会结构与社会治理结构都呈现出原始性和单一性的特征。

当社会发展到父权社会的后期，伴随着铁器等新生产工具的出现，生产力水平得到明显提高，当人们拥有了除基本生存以外的其他剩余生产资料时，私有制就产生了。私有制的产生导致了个人意识的出现，也促使了社会分工和生产资料交换的出现。伴随着私有制的产生，贫富不均的现象开始出现，在社会分工体系中处于支配地位的集团或阶级，为了在与其他利益集团的斗争中维护自身的利益，建立起了后来被称为国家或政府的强力组织以及法律、政治制度，同时利用已经积累的资源巩固和发展相应的意识形态。这样，“氏族制度的机关就逐渐脱离了自己在人民、氏族、胞族和部落中的根子，而整个氏族制度就转化为自己的对立物：它从一个自由处理自己事务的部落组织转变为掠夺和压迫邻人的组织，而它的各机关也相应地从人民意志的工具转变为旨在反对自己人民的一个独立的统治和压迫机关了”[2]，“氏族制度已经过时了，它被分工及其后果即社会之分裂为阶级所炸毁，它被国家代替了”[3]。“国家是以一种与全体固定成员相脱离的特殊的公共权力为前提的。”[4]作为阶级矛盾产物的国家，同时也是统治阶级的工具，更是成了社会管理机构。伴随这一产物出现的统治型政府即政府的最初模式，统治阶级对被统治阶级进行暴力与镇压的特征更是展露无遗，因为当时的政府根本的和主要的目的是通过政治统治来实现和维护统治阶级的利益。

城市也随着国家与政府的出现而出现了。随着生产力的发展，剥削者基于其已有资源可以不从事生产劳动，群居于城市；同时由于手工业和农业的逐渐分离，手工业者可脱离以前所必须依赖的土地，而集中于城市进行手工业生产，并在市场上进行物品的相互交换。这样一来，大量的人口会聚在一起，共同促成了城市的形成。例如，古希腊在公元前8世纪至前6世纪就形成了100多个大大小小的城邦，这是西方最早的国家形式。这些城邦都以城市为中心，但是，雏形期的城市规模小，内里还有生产场所（如耕地牧场）与居民区混杂的现象。生产力发展层次的提高使人们扩建城市规模成为可能，城市规模和布局随即发生了根本性的变化，商业和手工业也日益发达。到封建社会末期，人类一直都还处于以农业生产为主导经济的传统社会。这一时期生产力发展水平不高，商品经济进程缓慢，机械化程度非常低，农、渔、采矿等消耗天然资源的经济部门是国家经济的支柱；人们的流动性弱，各阶层间壁垒森严，个人发展受到以血缘、地缘为主的社会关系相当大的限制。

传统社会的国家居于社会之上，社会与国家始终未能分离，社会结构呈现出一元化的特征，社会治理结构则呈现出专制化的走向。其基本的特征包括：第一，在政府权力方面，政府拥有一整套的政治、行政和社会权力，职能高度集中。第二，在政府理念方面，以官本位等封建权力观为指导理念，将维护等级统治视作自己的基本职责。第三，在政府职能方面，自始至终保持着强大统治职能的政府，其公共职能微乎其微。在小农经济为主导的中国传统农业社会，人们自给自足，生产力和生产关系得不到更好水平的发展，社会也并未能形成一种要求政府提供公共职能的共识，不仅公共职能有限，政府履行公共职能也只是出于统治者认识到“水能载舟，亦能覆舟”，为了维护和巩固封建统治秩序这样的目的。第四，在政府行为方式方面，人治是基本的行为方式，政府自上而下运用国家权力随意粗放地管理社会，其维护统治的手段主要是暴力、集权、强制和垄断等方式。

二、管理型的社会治理模式

管理型政府范式是在民族国家形成和国家—社会二元分化的过程中产生的。随着社会生产力的发展，资本主义生产关系在封建母体内部产生发展起来。从14世纪至16世纪，欧洲完成了从中世纪向现代国家政权形态的转型。随着市场经济与公民权利的确立以及近代民族国家的形成，国家政权又开始与社会分离，形成了公私领域的分野。随着资产阶级自身成长和意识形态的完善，他们渐渐获得了完整独立的财产权和经济活动权，形成了贯彻自由平等理念的私人领域。国家政权对公民的基本权利以宪法的形式确立和保护，完成了政治权力界限的勘定——公共权力以不侵犯公民基本权利为限度，以保护公民合法权益不受侵犯为目标。专制君主逐渐成为虚位君主，或直接以革命的方式取消，取而代之的是代议民主制，以人民主权为原则。在这个过程中，人类事务也有了公私之分，政府和个人不得互相介入或随意干涉，使得社会治理结构从专制化朝着政府垄断化转向。

18世纪西方的产业革命不只是一场由机械化大生产引起的经济变革，在更为深层的方面，经济转型引起了社会的全方位变革，西方国家由此进入了工业社会。在这之后，生产力水平大幅提高，大机器制造业生产取代传统部门成为主要的经济部门。由于社会分化加剧，社会分工精细，人们的社会关系由原来的血缘和地缘关系转变为业缘关系。伴随着工业化而产生的是城市化现象。工业革命之后，得到前所未有提高的不仅是生产力，交通和通信也日益发达，工业化和城市化迅速推进，城市数量、人口和规模全都剧增。尽管这一时期全国性和地区性的公共事务都空前复杂和增多，但政府依然垄断各类公共事务的管理。从20世纪初以泰罗的管理理论的问世一直到马克斯·韦伯的官僚组织政府的广泛实践，整个资本主义国家真正进入了一个管理至上的时代。[5]政府垄断化的社会治理结构不断得到巩固和强化。

为适应这一时期国家社会二元分化及全新的社会治理结构的需要，社会治理模式演进为管理型，其特征是：第一，在政府权力方面，基于三权分立原则，政府单独行使行政权；在行政权不断扩张致使政府机构日益膨胀的同时，公私领域和公私事务的划分形成了一种行政权力无法控制的社会和个人生活空间，这种空间一方面摆脱了对国家的依附，另一方面又对国家权力起到了制约作用；第二，在政府理念方面，奉行管理至上，一切社会事务都由政府管理，公民大多处于被动地位，很少参与实际的政治过程；第三，在政府职能方面，其公共职能从微弱到得到强化，并具有相对独立性；作为公共事务管理的垄断主体，政府通过由上至下、全面管理控制的方式履行其职能，以集权、强制、垄断的行政管理手段为主；第四，在政府行为方式方面，法治取代人治，社会民主化程度有所提高。尽管管理型政府范式与统治型政府范式在根本性质上是不同的，但是，有一点是一致的，那就是它们都属于控制导向的政府类型，只不过统治型政府范式是直接地运用权力去控制整个社会，而管理型政府范式则是运用法律并辅之以权力和其他技术手段去控制社会。[6]

三、服务型的社会治理模式

服务型政府范式是政府在国家与社会关系改变的情况下适应经济和社会发展，调整公共事务治理方式的必然结果，是政府范式演进的必然趋向。20世纪六七十年代，西方国家经过工业化的爆发式发展后，开始进入城市化速度由快转慢的后工业社会，迈向成熟阶段，人们对公共事务治理提出了更优质的要求。但是，按照马克斯·韦伯的理论建立起来的机构问题重重，难以满足社会的需求。同时，由于公民社会日渐成熟，无论国家政权在职能上如何扩张，也无法从根本上改变国家与社会二元分立的格局。在这一时期，西方各国政府出现了一些相同的危机：一方面是个人主义膨胀致使社会各种利益冲突加剧、公共精神荡然无存；另一方面则是各政府在财政、管理和信任方面遭遇严重危机。在这一情况下，国家与社会的合作成为化解政府合法性危机的新契机。西方各国根据其社会经济的发展状况，对政府职能进行了重新定位与设计，进行全面的政府体制改革。

20世纪70年代末，英国首相撒切尔夫人倡导发起了新公共管理运动，一方面通过加强政府的执行功能来完善政府的责任制度，另一方面又引进一定的竞争机制来落实政府的责任制度。1989年梅杰就任首相后开始推行“公民宪章”运动，布莱尔1997年上台后也推行了一系列措施。英国的政府改革掀起了西方国家重塑政府和治理变革的浪潮，如美国的“企业化政府”、奥地利的“行政管理计划”、丹麦的“公营部门现代化计划”、法国的“革新公共行政计划”、葡萄牙的“公共选择计划”、澳大利亚的“财政管理改进计划”等 [7]。尽管这些国家政府改革的方式和效果不尽相同，但改革的价值选择都是以公众为导向的服务行政的职能定位，打破了传统的生产者导向型政府管理范式。与此同时，学术界也提出了各类有关服务行政的新理论，如新公共管理理论、治理理论、新公共服务理论等。这些理论尽管具体主张不同，但都提出了建立公共事务治理的合作主义模式。这样一来，由原有的单一治理主体即政府逐步扩展为政府与各社会治理力量平等合作的治理，形成了“在一个既定的范围内政府与市场、第三部门、公民社会实现合作、协调，以达到合理分配资源、适当处置各种利益、圆满处理各种关系，从而满足公众需要的一种新型的政府与市场、政府与第三部门、政府与公民社会的多重伙伴关系”[8]。社会治理结构由政府垄断化转向多元均衡化，同时形成了服务型政府范式。其特征是：第一，在政府权力方面，权力运用有了明确的边界限制，内设机构大部门化，政府与其他社会治理主体之间形成了良好的多重伙伴关系。第二，在政府理念方面，尊重公民权利、重视公民的需求、将公民视为政府的顾客，致力于提高公民对政府的满意度，鼓励公民的政治参与。第三，在政府职能方面，公共职能得到进一步强化与突出，政府、市场及公民社会组织分工协作来治理公共事务。第四，在政府行为方式方面，严格依法行政，并推行人性化的行政方式。

四、我国的社会治理模式演进

如果从社会治理角度来思考，我国社会治理模式大致可以划分为以下四个阶段。

第一个阶段，即新中国成立初期，由于受苏联的影响，我国采取了一种高度集权的计划经济模式，各级政府在中央的直接领导下，对地方经济、社会、政治和文化等一切事务与活动集中管制，由于实行计划经济和绝对的平均主义，社会相对稳定与和谐，社会阶层单一，利益、权力和意识形态无力对社会经济造成任何冲击。如此体制带来的是国力长期得不到发展，社会失去活力，政治形态僵化，长此以往并不利于我国的长治久安。

第二个阶段，即十一届三中全会以后，随着改革开放的路线调整，我国开始集中发展经济，这一模式对我国经济发展、人民生活水平提高起到了巨大的作用。在以经济建设为中心的思想指导下，地方政府集中力量发展地方经济，并强力地推动各项经济领域的改革。地方政府在建立社会主义市场经济体制、加速地方经济发展、提高和改善人民的物质生活方面发挥了重要作用，为我国现代化国家治理奠定了坚实的物质基础。但同时我们可以看到，长期推行这一治理模式，政府的职能会更加单一，政府不仅统筹经济发展，还应该统筹社会各项事业和社会治理的各个方面，如解决社会分配不公、解决集中和突出的社会矛盾以及社会风气恶化、环境污染问题等，这些问题不得到妥善解决，将成为我国可持续发展的严重瓶颈。

第三个阶段，中央政府开始注意到社会层面的综合问题，以政府职能转变为突破口创新社会治理模式。党的十六届五中全会提出：“建设社会主义和谐社会，必须加强社会建设和完善社会管理体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”中央确立了社会管理的方针路线，进一步界定了政府社会管理职能与社会治理的关系。但是，随着中国改革进程的不断深入，国内社会深层次的体制矛盾逐渐凸显，因此，社会急需新的社会治理的理论和实践。

第四个阶段，党的十八届三中全会从国家治理体系和治理能力现代化的高度，对政府治理和社会治理提出了一系列理论和部署，使我国社会治理和政府职能转变在新的历史时期与世界合拍同步，具有重大和深远的历史意义。党的十八届六中全会，提出要全面从严依规治党，相应地，社会治理呈现更丰富的形式，并有更严格的要求。党的十九大以来，在党的“五位一体”总体布局之下，依规治党与依法治国统筹推进、一体前进，社会治理也呈现诸多新的形式，国家治理体系和治理能力的现代化水平进一步得到提升。党关于社会治理的理论完善和实践调适预示着“社会治理格局”必将重塑和再造，从而回应新时代社会主要矛盾发生深刻变化的客观事实，回应新时代一系列新变化、新问题、新挑战。[9]