第二节 社会治理的内涵特点
一、社会治理的内涵
（一）社会的内涵
“社会”一词本身内涵的不断演化，就是社会发展变化的反映。“社”字在《说文》解释上就是“社，地主也”。《周礼》解释“二五家为社”，“各树其土所宜之木”。《说文》中认为，“社”先秦时初指土地神，亦指祭祀土地神的场所。“用命赏于祖，弗用命戮于社”（《尚书·甘誓》）就是反映的这个意思。或者是指社神的象征物，如“有虞氏之祀，其社用土，夏后氏其社用松，殷人之礼，其社用石，周人之礼，其社用粟”（《淮南子·齐俗训》）。后来又指祭祀土地神的日子。如鲁迅的《社戏》。后来逐渐演变为地方基层组织或民间团体，如报社、公社。“会”，既可作名词也可作动词。作动词时，如《说文》中“会，合也”。“会，聚也。”（《广雅·释诂三》）“会同有绛。”（《诗·小雅·车攻》）“会于会稽山阴之兰亭。”（晋·王羲之《兰亭集序》）“与赵王会饮。”（《史记·廉颇蔺相如列传》）用作名词时，指“有业务性质的集会”。如《资治通鉴》中“耐罢会”。
通过对“社”与“会”词源的解析，我们可以看出这两字的明显不同。“社”是带有明显血缘关系的色彩，而“会”则是血缘关系以外的联系。人们要么是由血缘相联系，要么是由血缘以外的关系相联系。“社”“会”加在一起，就构成了广义上的人类共同体。“社会”犹“会社”，汉语中本意指人与人之间互相联系而结成的组织。商务印书馆1936年出版《汉语词典》对“社会”一词的解释是：1.各个人之集合体，其组合之分子具有一定关系者；通常亦泛指人群言。2.旧日里社逢节日之集会行赛。现代使用的“社会”一词来自日本对于西文“society”一词的翻译，严复曾译为“群”，日本则译为“社会”。值洋务运动，时兴师夷，大量学者通过转译日文，翻译著作来学习西方，而双音节词又比单音节词更为适合当时的汉语口语，故而并不太严谨的“社会”一词反而击败了更为准确的“群”，牢牢地扎根于汉语中，流传至今。
按照社会学的观点，社会指的是由有一定联系、相互依存的人们所组成的超乎个人的、有机的整体。马克思主义观点认为，社会是人们通过交往形成的社会关系的总和，是人类生活的共同体。从制度上划分，可以把社会分成“原始社会”“奴隶社会”“封建主义社会”“资本主义社会”“社会主义社会”“共产主义社会”；从生产方式上划分，可以把社会分成“游牧社会”“农业社会”“工业社会”“信息社会”等。
党的十六大，将“社会建设”与物质建设、政治建设、文化建设并列起来，从而较明确地界定了社会的范围。党的十八大提出了“五位一体”的国家治理建设理念。“五位一体”就是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设——着眼于全面建成小康社会、实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴。党的十九大提出要按照十六大、十七大、十八大提出的全面建成小康社会各项要求，紧扣我国社会主要矛盾变化，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，要“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。本文讨论的“社会治理”中的社会，也是指党的十六大、十八大、十九大所界定的“社会”。
（二）治理的内涵
“治理”这一术语是“社会治理”产生的理论基础之一。“治理”的概念古已有之，“天下非一人之天下，乃天下之天下也”，“大道之行也，天下为公”，不一而足。而今使用的这一概念是西方学者赋予新含义而成的，兴起于20世纪末，是鉴于经济危机的影响，面对“政府失灵”的反思，并开始作为一种新的管理理论进入各国社会治理的实际操作。[10]治理意味着等级划分弱化、活动主体多元化、政府强制性干预减少、公众能够积极地参与到政策的制定和执行中去、社会政治制度能够公开化和透明化、社会治理者对利益相关人负责等。长期以来，政府在提供公共服务方面存在一系列问题，这为治理理论的兴起、治理制度的构建提供了现实的可能性。治理希望通过鼓励公众对公共事务的关注和了解进而来提高其对公共事务的管理效能，目的在于运用公权力去引导、鼓励和规范公民的各种活动，通过国家与社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作等多种合作方式，加强政府、非政府组织以及各种私人机构的多维度的频繁互动，从而达成使有限社会资源得到最佳配置的目的。“治理理论认为，提供公共服务的职责不仅囿于政府，非政府组织与私人组织同样可以提供公共服务，甚至供给效能更佳；提倡用私营企业精神来改造公共部门，提高公共服务供给的效率和品质；希望政府要积极转变治理公共事务的方式，通过授权和分权的形式，鼓励公民社会组织参与公共事务的管理，形成政府与社会的良性互动与合作，提高公共管理的效率，促进公共利益的增长。”[11]所以，在这种理论的指导下，现代社会公域与私域的界限越来越模糊，更强调权力下放、公众参与、公开透明等。正因为这些变化，国家要顺势而为，执政党要与时俱进。在我国，正是这些变化很大程度上直接推动了习近平新时代中国特色社会主义思想的诞生，甚至推动了对现行宪法的修订与完善。
（三）社会管理与社会自治
社会治理与社会管理、社会自治两个相近概念有明确的区别。社会自治是指社会共同体自治，即社会共同体的成员自主决定本共同体的公共事务。[12]社会管理的权力运行是自上而下的，运用政府权威，通过发号施令、制定和实施政策，对公共事务进行单向性的管理，具有行政性和鲜明的政府主导和控制的特征。长期以来，社会管理的理念在我国具有很深的根基，有肥沃的土壤。社会管理中的管理，是指管理者对被管理对象进行管制、约束或者引导、影响、服务等一系列社会活动。社会管理的主体是政府和受政府领导的各类社会组织，强调政府和国家对社会公共事务的强制性管理，具有很强“管”的色彩。社会管理的客体是公民和其他非政府的社会组织等。当前我国已经进入新时代，正处于社会发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理的目的已经发生变化，主要在于促进社会和谐稳定，化解社会重大风险，提升社会成员生活质量。同时，社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、维持社会和谐等方面。这些内容就与社会治理的追求有了很多契合点。治理是管理的升级版，它保留了管理的许多要素，同时超越了管理的局限，承载着比管理更多更复杂的职能，更能够有效应对国家治理中面对的新情况、新问题，满足人民群众的新要求、新期待。[13]从管理到治理，这是社会文明的进步，是社会文明的提升。
社会管理的理论来源可以从启蒙思想家中获取，按照启蒙思想家的理论，社会管理就是自然人让渡自己的一部分权利，缔结契约，从而组成公权力的产物。从这个角度来说，社会契约论、人民主权理论是社会管理的前提和基础。这个理论为政府实施社会管理提供了正当性依据。社会管理和政府权力密不可分，甚至可以说，权力存在的目的之一就是进行管理。政府管理公民社会，既是政府的权力，也是政府履行社会服务的职能所在。
在世界上，随着新公共管理运动浪潮的兴起，社会治理的理论得到推广。中国共产党的十八届三中全会提出“社会治理”概念，虽然与“社会管理”只有一字之差，但是存在巨大的差异，这表明执政党与时俱进，对国家与社会的关系的认识发生了巨大转变。意识到了除政府与国家之外，现代社会更需要发挥其他社会力量的作用，“共同治理社会”为我国现代化社会治理体制创新指明了新的道路。
社会自治是伴随着人类社会的产生而产生的，远早于社会管理。社会自治是以个体权利为主导的自下而上的社会活动。社会自治强调社会个体在相对自由、平等的环境下，依照一定的规则对事物实行自我约束和服务。社会自治通常通过一定的社会组织来实现，如各种协会、居民委员会等。西方国家的社会自治起源有两种说法，一种是起源于罗马的“自治市”，另一种是源于资产阶级反对封建专制的斗争。自治天然地与专制对立，自治源于反对专制，追求个体之间的平等自由发展。随着资产阶级民族国家的发展，自治逐渐从手段变成了一种价值取向。所以，现代社会，社会自治是一种追求，它的存在具有必然性，也是社会进步的表现形式。
我国有两千多年的封建专制传统，但我国并不是没有社会自治的萌芽。封建时期的县以下设置有类似于基层自治的乡村组织，并在实际生活中发挥着重要的作用。新中国成立之后，《宪法》以根本大法的形式规定了公民的权利，规定了“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。因此，我国的社会自治有着坚实的宪法基础。2008年，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中又提出，要增强社会自治功能，“建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动机制”和“扩大基层群众自治范围”。这表明，在新时期，我国更加重视社会自治和基层自治组织的作用。
（四）社会治理的内涵
社会治理是指在执政党的领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行治理活动，是“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”。[14]治理与管理不同，习近平总书记曾指出：治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。社会治理既包括自上而下的社会管理，又包括自下而上的社会自治，即在一定的社会基础之上，政治国家与公民社会之间的特定的社会秩序的合作关系的最佳状态即善治。所谓善治，就是使公共利益最大化的治理模式。现代社会的善治是在法律框架内的善治，而依据的法律必须是良法。所以称作“良法善治”。社会治理法治化，同样也是一种价值追求。
从社会学的视角来看，社会治理是指政府、市场、社会组织、公民在形成合作性关系的基础上，运用法、理、情三种社会控制手段解决社会问题，以达到化解社会矛盾、实现社会公正、激发社会活力、促进社会和谐发展的目的。[15]在社会治理中，社会管理（自上而下）与社会自治（自下而上）是此消彼长的关系。用数学模型来表示的话，社会治理就是一个反比例函数。当“社会管理＝0”时，社会治理就无限趋向于“社会自治”，政府对整个社会控制达到最小，社会变成公民自治；当“社会自治＝0”时，社会治理就无限趋于社会管理，社会完全由政府控制，公民自治不复存在。而一般情况下，政府与公民社会通过合作对公共事务进行管理，当社会管理的范围扩大时，社会自治变小，就形成了“大政府、小社会”的格局；当社会管理的范围缩小时，社会自治增加，就会呈现出“小政府、大社会”的格局。当社会治理在这个反比例函数的曲线上刚好达到社会自治与社会管理中的一个最佳结合点，在这个点上，在某种社会基础的前提下，社会治理达到动态的平衡，就可以称为“善治”了。至于这个点到底在什么位置，则取决于这个社会基础。因此，何为“善治”，到底社会管理和社会自治何为主要，何为辅助，还取决于当时的社会基础。所以，国家在不同的发展阶段上，其社会管理、社会自治、社会治理的侧重面是不同的，因而，良法善治就变成了一种价值追求。现实中，基于人的自然属性和社会属性所产生的公权力和个人权利，共同构成了人类社会的两种不同力量。在人类社会的不同阶段，社会治理的不同层次（国家管理、基层治理、个人自治）中个人权利和公权力所占的比重也不一样。在国家管理中，公权力占据绝对地位；在个人自治中，个人权利占据绝对地位。如何让公权力、社会权力、个人权利达到一种动态平衡，而这种平衡又是符合客观现实需要的，这就需要不断提升国家治理体系治理能力的现代化建设水平。老子《道德经》中的“治大国，若烹小鲜”，说的就是这个道理。
从社会管理到社会治理，两者最大的区别就在于治理主体由单一的政府变成了多元主体，治理的方式由单一的政府强制性管理到柔性服务，治理空间也从平面式向网状结构转变。社会治理一般存在于两种社会状态下，一种是紧急状态，即战争状态、公共危机状态、紧急戒严状态；另一种是常态。紧急状态时，权力适当集中是无可厚非的。在常态下，权利是首要的，也就是说能够使用个人权利解决的问题就没有必要运用公权力解决。“社会在各种情况下都是受人欢迎的，可是政府呢，即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下就成了不可容忍的祸害。”这是美国思想家托马斯·潘恩对政府作用的评价，可见他是反对政府权力过多渗透到社会生活中的。不仅如此，洛克在《政府论》中提出了有限政府的理论。所以，现代社会，政府权力一定不是无限的，政府是有限政府，这也是法治政府的要求。总之，社会治理实质是“社会管理”与“社会自治”的相互作用，是一种新型的管理模式，它强调政府适当地“放权”和社会组织、公民个人发挥自治，提供公共服务、满足自身需要的功能，以达到社会公共利益最大化的效果。而这一切，都应该是在法治的框架内发展和完成的。
（五）社会治理理论的产生与发展
自国家产生以来，无论是东方还是西方，都经历了对社会治理问题相关理论的不断探索和发展。古代东方远在先秦时期就提出了关于社会治理的学说，如道家、儒家、法家关于治国的理论。古代西方的社会治理的理论则经历了马基雅维利的绝对国家到潘恩、杰斐逊的最小政府论的演变。
在中国古代，道家、儒家和法家分别提出了自己的社会治理主张。道家思想，主张无为而治，强调天是自然的状态。在国家与社会的关系上，道家一是主张“天道”，即“贵己”“轻物”“重生”，强调个人的利益至上和个人自由；二是主张“小国寡民”，即“小政府”甚至“无政府”。法家思想则主张“集权统治”“威权政府”，忽视“个人利益”和“个人自由”。法家的代表人韩非子，提出了“君主专制理论”也是有其深刻的社会背景的。在春秋向战国转型的时期，经济基础和生活条件发生了根本的变化，“礼崩乐坏”是这一时期的鲜明特征，没有办法再依靠“仁爱”“修身”等儒家思想来治理国家。法家强调国家政府集权管理，主张严刑酷法、暴力镇压。但是值得注意的是，韩非子是一个社会治理动态论者，认为社会自治或者国家无为而治在一定的情况下是存在的。儒家思想，则是道家与法家思想的折中，重视“自上而下”的国家管理和“自下而上”的社会自治。因此我们既可以在儒家思想中找到“君为臣纲”这种强调君权的理论，也可以找到“格物、致知、修身、治国、齐家”这种强调个人修为的思想。中国古代思想家的社会管理与治理理论对当代仍具有很大的借鉴意义，其中的很多优秀成分值得我们不断深挖和提取。所以，要结合实际情况汲取传统文化中的精髓，从而缔造具有中国特色的、符合中国国情的社会治理理论。
在西方国家，关于国家和社会的关系理论，分为绝对国家模式理论、最小国家理论和市民社会理论以及国家与社会竞争—融合理论。第一种理论从马基雅维利发展到黑格尔再到韦伯，主张在国家与社会的关系上，国家处于绝对的中心位置，社会力量仅仅是国家力量所不及之处的补充。国家具有绝对权威，社会无条件服从于国家。第二种理论以洛克、潘恩、杰斐逊、托克维尔为代表，主张对国家权力的限制，认为国家之于社会，乃是不得已之恶。洛克主张社会契约论，提出“天赋人权”理论来反对“君权神授”，希望通过社会契约让渡一部分自然权力，这些权力组成政府、制定法律来保护公民未让渡的那些自然权利，包括平等、自由，以及财产权利等。潘恩和杰斐逊主张最小政府理论，杰斐逊最早提出最小政府理论，认为最小政府是最好的政府。政府的职责只在于保护公民最基本的自然权利和创造一个安定的社会环境。托克维尔提出乡村自治论，认为如果要保持民主制度的价值，就要给社会组织以自治权。公民通过社区自治来进行自我管理才能培养真正的公民精神。最后一种是马克思和恩格斯提出的国家与社会竞争—融合的理论。马克思的理论建立在对黑格尔的批判的基础上，充分肯定了社会自治的合法性，指出社会自治是在国家与阶级还未出现之前就已经存在了的，国家和社会自治相互竞争、此消彼长、相互合作。
可见，社会治理理论是一个动态的理论体系，它是随着社会的发展而不断演进的。当代社会，社会治理理论的演进又在不断推高社会治理法治化水平，社会治理法治化水平提升了，社会治理水平就会提高，而在社会治理实践中，又会出现新情况、新问题，从而促进对社会治理新理论的需求，这就形成了一个良性的理论发展过程。
二、社会治理的特点
（一）社会治理主体多元化
在计划体制下，政府与社会被固定和束缚在单一的社会关系中，形成了与之相应的高度一元化的社会治理模式。在这种模式下，政府是唯一合法的社会治理主体（实际上政府是单一的管理主体），政府对国家所有的社会资源进行严格调控并控制着所有的社会空间，利用单位体制形成了政府—单位—个人垂直单线式的治理模式。市场化改革以来（单位体制发挥作用的基础性条件发生了变化），国家资源垄断状况得到改变，逐步允许社会资源自由流动，社会空间相对开放，这些变化需要对以单位组织为载体的总体性社会结构进行深刻的解构，这就是改革的重要现实原因。社会自主调控能力和调控空间不断提升，社会逐步显露了自身的自主性，但原先僵硬的计划体制仍保持着制度惯性，政府仍然在社会治理过程中占据主导支配地位。在这种高度僵化的计划体制下，政府自身的局限常常导致政府社会治理失灵、失位、失时，治理效率低下，这就需要改革与发展。
在我国，随着公民社会权利意识的觉醒，以维护公民社会权利为目的的民间组织大量涌现，日益得到国家法律的认可和保护，并已经成长为独立的社会治理主体。多元化治理主体的兴起，对传统的高度一元化主体的治理模式提出新的挑战和要求，传统的一元化社会治理模式已经不适应新的市场体制，多元的主体渴望参与社会治理，要求政府、企事业单位、民间组织和个人在平等的基础上共同参与、决定社会事务的建设和发展。
（二）社会治理手段的多样化
在高度一元化的社会结构与社会治理模式状态下，政府是唯一正当合法的主导者和管理者。随着我国公民社会权利意识的觉醒，公民社会组织参与公共治理的积极性越来越高，范围越来越广，程度越来越深，并要求政府转变提升其管理能力和水平，通过政府与公民之间的良性互动，增强政府与公民的信息交流和反馈，改善社会治理能力。
在多元共治的社会治理模式状态下，政府与公民在社会治理中应该是合作管理的关系，这就要求政府在社会治理过程中，将公民视为平等主体，以合作的思维模式对相关治理问题进行充分沟通协商，从根本上突破传统社会治理中政府单向治理的格局，政府与公民之间加强合作，平等对话协商。为此，需要法律的保障，因为只有法律制度才能提供最可靠的保障基础。这意味着政府治理模式应由单向治理向合作互动治理模式转变，社会治理需要法治化。
（三）社会治理目标多重化
社会治理与社会管理的不同还在于社会治理目标不是单一的管理社会、维护公共秩序，而是在社会管理的基础上，更加注重维护社会公平，实现人的全面发展，强调公平和利益共享。社会治理希望表达一种“善治”的治理效果，即不仅要实现治理的合法性、法治、透明性，也要有责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁与公正。
不同阶层、不同利益群体，通常有着不同的诉求。为了实现“善治”，就必须根植于不同阶层及利益群体，协调统一好民众的利益关系，尽最大限度满足最广大人民群众的诉求、谋求公共利益的最大化、促进最大多数人民的发展。另外，我国目前不平衡不充分的发展现状也决定了社会治理目标必须着眼于不同阶层、不同人群，将格局放大、目标拓宽，更加促进社会公平正义，为最广大人民的美好生活建设保驾护航。
治理目标的多重化和公共性，可以将不同民众的需求意愿转化为有效的政策选择，将多元的社会利益转化为统一的行动。正是由于治理过程由人民参与、利益诉求由人民发出、发展成果由人民共享，才能充分调动广大人民的积极性及参与度，促进全社会共同参与治理体系改革，深入推动治理体系发展，使发展成果更多、更公平地惠及全体人民。