二、党的领导与党的执政辨析

要搞清楚党如何执政或如何领导国家政权，首先必须搞清楚什么是党（对国家政权）的领导，什么是党的执政。“党的领导”在革命时期和执政时期是不同的。第一，领导的对象和范围有别。在夺取政权的革命时期，党只能对社会（人民）实行领导，而不可能对国家政权实行领导；而在执政时期，党不仅对社会（人民）继续实行领导，而且还要对国家政权实行领导。第二，党对社会（人民）的领导方式不同。在夺取政权的革命时期，由于国家政权在反动派手中，党不可能依靠和利用，而只能直接依靠社会（人民）的力量，因此，这时党对社会（人民）的领导就不能不是直接的。而在执政时期，由于手中有了自己的国家政权，党就必须充分发挥其职能和作用，以其为中介来对社会（人民）实行领导，这就使执政党对社会（人民）的领导由直接领导变成了间接领导。这突出表现在：党的主张和意志，如不经过国家权力机关使其变成国家意志，就不能对社会（人民）具有强制性和约束力。第三，党的领导的依据不同。在夺取政权的革命时期，由于法律是旧国家统治的工具，党对社会（人民）的领导不可能依法进行，而只能完全依靠党的方针政策本身来实现领导。而在执政时期，党领导人民（通过国家权力机关）制定了宪法和法律，党就必须在宪法和法律范围内活动，就必须依法领导、依法执政，而不能再单纯依靠党的政策来领导，来执政。所谓党执政，实际上也就是“党对国家或国家政权的领导”。通常所说的巩固和加强党的执政地位，或加强和改善党的领导，实际上也都是指加强和改善党对国家政权的领导。之所以突出执政，无非是以此来区别于在夺取政权的革命时期党仅仅对社会（人民）实行领导以及在执政时期党还要对社会（人民）实行领导，仅此而已，并无什么特别的复杂之处或高深莫测之处。因此，要弄清楚什么是党执政，党如何执政，关键还在于弄清楚什么是党的领导，党如何对国家政权实行领导。

在“什么是党的领导”和“党的执政”问题上，长期以来，在理论上忽略对“执政”和“领导”两大概念的区分，在现实中忽略了对“领导功能”和“执政功能”的区分，以致将履行执政功能视为领导，也将履行领导功能泛化为执政。这种认识上的偏差，使我们逐渐地将党对人民的领导行为全都当作执政行为来看待，逐渐地习惯于用命令和服从的关系来界定党同人民群众之间的关系。[13]必须对此加以警惕和改变，廓清党的领导功能和党的执政功能的理论边界，为依法执政提供重要观念基础。“党的领导，是指在以自己提出、实际上体现着中国人民的共同利益的价值观念、路线、政策吸引党外人民群众、甚至其他党派及其成员的支持和追随的前提下，中国共产党在社会的政治、经济、文化等领域的事务中从事引导、组织、带领人民群众和其他追随者为实现党所提出的兼职观念、路线、政策而共同奋斗的活动。”[14]而与此关联，“党的执政，是指中国共产党的代表在合法地进入和掌控国家职能权力机构的前提下，以国家代表的名义行使国家权力、贯彻党的治国主张、处理全国的政治经济和社会事务、谋求和实现全国人民的利益的活动”。[15]党的领导和党的执政虽然同样是中国共产党的政治活动，并且其最终目的指向都是相同的——实现中国人民的共同福祉。但作为体现着两种不同政治功能的活动，其内涵有许多不同，主要体现在以下几个方面：第一，党的领导和党的执政主体不同。党的领导的主体就是党组织自身，而党的执政的直接主体不是党组织自身，而是党的代表们。第二，党的领导和党的执政的对象不同。党的领导的对象是人民群众，而不是其他。党的执政的直接对象是国家机构。第三，党的领导地位和党的执政地位的获得途径不同。党的领导地位不是靠法律规定，不是靠强迫，不是靠武力，能够使党获得和保持领导地位的，只能像邓小平同志所指出的那样，依靠党的主张的正确，依靠人民群众对党的政治主张的接受、拥护、信赖。第四，党的领导行为和党的执政行为各自依赖的手段不同。执政必然是在国家政权机关内部活动，运用国家政权机构的权力，推行国家名义制定的法律和政令。党的领导行为却并不以政权机构为支撑，而取决于是否获得人民群众的信任、追随、拥护。第五，党的领导行为和党的执政行为的法律效力不同。执政是以国家的名义、通过行使国家权力的方式处理社会事务的行为。而一般意义上的领导是正当不依赖于国家权力进行活动，对人民群众不具有强制性。第六，党的领导和党的执政处理的事务不同。党的执政能够处理的社会公共事务的范围绝不是无限宽泛的，执政者必须遵守法定的权限范围，不能任意地扩大自己管辖、处理的事务范围。与之相反，一个政党从事的领导性事务是不受限制的。[16]实践中，有以下一些认识需要澄清。

首先，把党的领导变成个人领导。这是对党的领导的莫大误解和扭曲，其危害极大，必须加以纠正。中国共产党作为先进的政党，其组织“本身是完全民主的”（恩格斯语），而且它实行的是委员会制的领导体制，即集体领导体制，因此，党的领导只能是组织行为、集体行为，而绝不能是个人行为。但是，在党的实际生活中，党委权力往往集中于书记，使党的领导“变成了个人领导”。针对这种现象，周恩来曾明确指出：“党的领导不是党员个人领导。党是一个集体，是有组织的。党的领导是组织领导，不是个人领导”。他还进一步具体指出：“党委领导是集体领导，不是书记个人领导。”[17]

其次，有所谓“党领导一切”“党管一切”说法，把党的领导变成“业务领导”，不分巨细什么事都要管。党对国家的领导，是政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部，而不是事无巨细，什么事情都要管，都要“领导”。但是，长期以来有所谓“党领导一切”或“党管一切”的说法和做法。这是对党的领导的又一莫大误解和扭曲。列宁指出：党的领导是党对国家机关的“总的领导”，“而不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是对细节的干预。”[18]周恩来说过：“党管一切这口号，在原则上事实上都是不通，党只能经过党团作用作政治的领导。”[19]他还说过：党的领导“是说党要管大政方针、政策、计划，是说党对各部门都可以领导，不是说事情都要党去管。至于具体业务，党不要干涉……小权过多，大权旁落，党委势必成为官僚主义、事务主义的机构”。[20]可以看出，把党的领导变成“党领导一切”“党管一切”，势必会在很大程度上把党的政治领导降低为对各种业务的具体领导、对具体事务的管理，从而改变党的领导的性质，降低党在政治社会中的地位，削弱党的政治领导。

最后，把党对人民的领导曲解“命令—服从”关系。应当说，中国共产党能很好地坚持从群众中来，到群众中去的群众路线，就能始终发挥在人民群众中的领导作用。“如果像部分同志理解的那样，把党对人民的领导视为行政首长和下属关系意义上的‘命令—服从’关系，就从根本上曲解了党和人民的关系，就会使党的领导日益脱离人民群众，日渐丧失人民的信任、支持，最终使党丧失领导作用。”[21]需要强调指出，党对组织工作（或组织领域、组织部门）的领导，与对其他任何领域、任何工作的领导（如对经济工作、思想政治工作、科技文教工作、军事工作、外交工作等的领导）一样，也是“政治（性质的）领导”。“组织领导”作为反映组织关系的概念，只能在两种意义上使用：一是相对于“个人（的）领导”，二是在同一组织系统内部上下级之间，上级对下级有“组织（的）领导”关系。除此而外，在不同的组织系统之间，党委与政权机关（包括人大）之间，就只有“政治（性质的）领导”关系，而没有也不应该有“组织（性质的）领导”关系，即组织上的上下隶属关系。对此，彭真明确指出过：“党一定要加强对政权的领导”。但“问题是，党委怎样领导政权？是政治上的领导，还是组织上的隶属关系？在政治上必须坚持党的领导……从组织上说，那就有所不同，政权机关并没有义务服从党委。”他还指出：“政权机关对党委不是组织上的隶属关系。相反，对政权机关的决议，所有人都要服从，共产党员也不例外，党委也不例外。”[22]