银川市推动高质量发展的体制机制创新探析

马 鑫

摘 要：我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，实施高质量发展战略是解决我国经济社会现阶段诸多问题的现实选择，也是实现“两个一百年”宏伟目标的重要举措。贯彻新发展理念，落实高质量发展，对于银川市推进转型发展、创新发展、持续发展十分重要。本文在论述推动经济高质量发展的必要性和高质量发展内涵的基础上，结合银川市实际，提出以体制机制创新驱动银川市经济高质量发展的对策思考。

关键词：体制机制；创新驱动；银川市；高质量发展

党的十九大报告指出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，国务院2018年《政府工作报告》进一步指出：“按照高质量发展的要求，统筹推进‘五位一体’总体布局和协调推进‘四个全面’战略布局，坚持以供给侧结构性改革为主线，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作。”推进经济高质量发展既是党中央、国务院的决策部署，也是保障我国经济持续健康发展的重要战略选择。

一、银川市推动高质量发展的必要性

（一）推动高质量发展是党中央、国务院的要求

党的十九大提出我国经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段。2017年中央经济工作会议强调，推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展战略、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。2018年《政府工作报告》再次确认经济进入高质量发展的重要阶段，并且对高质量发展的提出、判断进行阐述，对实施步骤作了概要性的部署。报告指出：“国有企业要通过改革创新，走在高质量发展前列”; “进一步拓展开放范围和层次，完善开放结构布局和体制机制，以高水平开放推动高质量发展”。2018年7月31日，中共中央政治局召开会议，要求“下半年，要保持经济社会大局稳定，深入推进供给侧结构性改革，打好‘三大攻坚战’，加快建设现代化经济体系，推动高质量发展”。从党的十九大报告到《政府工作报告》，党中央、国务院高度重视高质量发展。深刻学习领会高质量发展的阶段论和战略论是学习党的十九大精神的重要体现之一；践行高质量发展理念和战略，是落实党的十九大精神体现之一。

（二）推动高质量发展是实事求是、现实的选择

改革开放40年的经济社会高速发展，改变了改革开放前物资极端短缺、基础设施极端落后的局面，为高质量发展创造了良好的经济社会基础。同时，随着改革开放40年高速发展，我国社会主要矛盾已经由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。这需要我们重新定位发展思路、发展战略、经济体制机制、经济政策等。还有近些年出现的一些问题，如环保、发展失衡等，需要新的发展理念和发展思路，需要改革相应的体制机制。高质量发展无疑是解决以上难题的重要途径，也是保持经济持续健康发展的必然要求；是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，也是遵循经济发展规律的必然要求；是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求，也是建设现代化经济体系的重要内容。

（三）推动高质量发展是银川市发展的新机遇、新选择

银川市地处西北内陆，虽然是宁夏首府、西北重要的区域中心城市，但资源相对匮乏、交通相对落后，发展不足是最大的市情。作为欠发达地区，银川市当前第一要务依然是发展，需要科学的发展战略，不能简单照搬发达地区的发展模式。作为首府城市，银川市要承担首府责任。当下，制约银川市经济发展的主客观因素依然存在，思想不够解放、观念依然陈旧、创新动能不强、体制机制不活、市场力量相对弱小、区位优势不明显等，是制约发展的突出因素。同时，银川市正处于转型发展、创新发展、跨越发展的时间节点。发展理念、发展战略、发展路径以及支撑发展的体制机制十分重要。以高质量发展为战略指引，推进体制机制创新，选择适合自身特色的发展模式以推动经济社会持续发展，是银川市的必然选择。

二、高质量发展的内涵

高质量发展的核心是以人为本，要坚持以人民为中心的发展思想；高质量发展的动力是市场，即市场在资源配置中起决定性作用；高质量发展的基础和保障是法律制度，尤其是产权制度、市场制度、财税制度、收入分配制度等；高质量发展必须坚持均衡协调的原则，必须运用创新驱动方式。最终达到经济发展健康、可持续，人民生活水平提高，科学技术进步，国家综合国力提升；使幼有所育、学有所教、病有所医、劳有所得、住有所居、老有所养；能耗降低、污染减少、环境优美、附加值提高。高质量发展意味着更加均衡、更加协调地发展，不同区域、不同领域、不同群体的发展差距不断减少或消除，人民共享改革发展的成果，不断实现共同富裕和社会公平。高质量发展根本在于经济的活力、创新力和竞争力，深化改革、扩大开放、大力创新是根本途径。

（一）高质量发展的核心是以人为本

必须坚持以人为本，坚持以人民为中心的发展思想。以人为本要求发展的初衷、发展的方式、发展的过程、发展的结果都要以人的需求、人的自由而全面发展为指标。实现社会主义的本质——人的自由而全面发展。[1]经济发展不仅要激励生产能力强的一部分人，也要兼顾广大人民的根本利益，尤其是基层工作者、低收入者、老少边穷地区人员。即邓小平同志提出的“让一部分人、一部分地区先富起来，大原则是共同富裕。一部分地区发展快一点，带动大部分地区，这是加速发展、达到共同富裕的捷径”[2]。共同富裕意味着中国人民都有追求富裕的权利、机会，是中国人民的共同发展。追求富裕不是少数人的特权，是中国人民都有的权利。实现富裕，不能只是少数人有机会，而是中国人民都能有机会。在实现共同富裕过程中，确保共同发展。只有从起点和过程上保证全民共同致富，才能在结果上最终实现全民共同富裕。过去40年经济高速发展阶段，我们已经实现了让一部分人先富起来。高质量发展的历史任务之一就是要持续实现共同富裕目标。造福于人民是经济发展的最终目标，造福有直接造福与间接造福。直接造福立竿见影；间接造福则是通过整个经济环境的改善来提高人民生活水平，其效果往往延后实现，过去的高速增长阶段间接造福的比重过高。党的十九大报告提出坚持以人民为中心的发展思想，就是要提高经济发展直接造福于人民的比重，相应地减少间接造福的比重。即更直接、更迅速地造福于人民，包括更优质的教育、更理想的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗服务、更舒适的居住条件、更优质的环境与更丰富的精神文化生活，这些都是高质量发展的首要内涵。

（二）高质量发展的动力是市场

无论是世界经济的发展经验，还是中华人民共和国成立以来经济社会发展的经验，都证实市场是推动经济社会进步的重要力量。改革开放40年取得的巨大成就，和我党尊重市场规律、运用市场力量、进行市场化改革，并最终建立中国特色的社会主义市场经济体制是分不开的。40年的经济社会高速发展也是伴随着我们的市场经济不断提升而来的。从以计划为主、市场调节为辅，到计划和市场都是重要的资源配置方式，再到以市场调节为主、计划为辅，直到党的十八届三中全会提出的“要让市场在资源配置中其决定性作用”。因此，改革开放40年的经验告诉我们，市场是资源配置的最优方式，是重要的经济社会发展动力。当下，推进高质量发展，更加要重视市场的力量，必须坚守市场在资源配置中起决定性作用。具体而言，要切实实现产权有效激励、要素自由流动、竞争公平有序、企业优胜劣汰等。没有切实的产权保护和激励，就没有发展的动力；没有要素（包括人才、土地、技术等）的自由流动，就没有发展的活力。

高质量发展必然是更合理的经济结构。我国是全球第二大经济体与第一大贸易国，但经济结构长期不合理，政府投资所占比例大，投资结构急需优化。受收入分配制度制约，消费比重有待提升，消费结构有待持续改善。新技术、新产品、新经济所占比重小，产业结构有待革命性调整。国企强大、民企弱小的企业构成依然存在。转型升级努力多年，但尚未达到理想目标。这些都是高质量发展需要解决的难题。市场效率是推动经济发展的关键指标，高质量发展应该是更高经济效益的发展。效率是质量的重要组成部分，我国的市场效率、经济效益还不够高，宏观层面的人均GDP、劳动生产率、全要素生产率与投入产出率、中观层面的能源/资源消耗率、产能利用率、资金使用效率与科研转化率，微观层面的人均产量、销售利润率与中高产品占比等，与发达国家相比仍有较大的距离。提升经济效益依然是高质量发展的重要内涵之一。

（三）高质量发展的基础和保障是法律制度

世界经济发展的经验之一是经济发展程度与法治程度呈正比。尤其是产权制度、市场制度、财税制度、收入分配制度、市场监管制度等。改革开放40年，不仅是经济高速发展的40年，也是法律制度不断健全的40年，尤其是1982年，我国相继出台了《宪法》《党章》，彻底结束了“文化大革命”期间无法可依、无章可循的局面。规范了社会秩序，稳定了人心，开启了中国的法治化进程。正是法律制度的建设，为经济高速发展保驾护航，理清和界定了政府与市场的关系，营造了良好的市场秩序，充分调动了全社会的积极性和创造力，释放了巨大的制度红利。今天，依然有很多的循环性问题需要制度改革和制度创新，如产能过剩问题、库存积压问题、货币超发与融资困难同时存在等问题，都需要制度性解决。站在新的起点上，法律制度依然是高质量发展的基础和保障。

（四）高质量发展必须坚持均衡协调的原则

党的十九大报告指出，我国的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。不平衡体现在群体之间的贫富差距、城乡之间的生产生活差距、地区与地区之间的发展差距、不同所有制企业之间的竞争性差距、产业构成不理想带来的就业结构不合理的差距；不充分体现在部分领域供给落后于消费需求升级、技术落后于生产需求、市场监管体制机制落后于市场发展、经济发展依然存在制度红利释放的空间。这些都是当前我国经济社会存在的现实问题，缩小这些不平衡不充分是高质量发展的当务之急，高质量发展应是均衡协调的发展。

（五）高质量发展应该坚持创新驱动战略

中国经济取得今天的成绩源于过去40年来以人力驱动、投资驱动、出口拉动的外延式经济发展模式，但人力驱动、投资驱动、出口拉动的传统模式绩效已接近瓶颈，并衍生了诸多低质量发展后果。在经济全球化、社会信息化的当下，世界经济正在进入以互联网及其应用为代表的第四次工业革命时代，我国经济要持续发展并行至世界经济的前沿，必须要从传统的人力驱动、投资驱动、出口拉动的模式转向新型的以创新驱动的经济发展模式。开启思想创新、制度创新、技术创新、文化创新，推进中国经济持续健康发展，这也是高质量发展的重要任务。

（六）高质量发展须正确处理速度与质量的关系

推动高质量发展不意味着就完全忽视经济增长速度。经济增长速度与经济发展质量之间是一种既互相矛盾又互相依存的辩证关系。一方面，经济增长速度过快可能影响经济发展质量，过去几十年由于客观的极度短缺经济需求，我们首先要选择发展速度。另一方面，数量是质量的基础，经济发展质量的提升也需要一定的经济增长速度支持。不存在经济零增长甚至衰退时经济发展质量得到全面提升。辩证法告诉我们，数量与质量是辩证统一的：没有质量的数量没有意义，但同时没有数量就不可能有质量。因此，没有一定的经济增长速度，就没有真正的经济发展质量。在高质量发展的新时代，我们不再追求单纯的经济高速增长，但也不能容忍经济没有增长或过低增长，而应该保持符合新时代我国经济潜在增长率的中高速增长。我们应深刻领会中央一贯强调的“坚持稳中有进的工作总基调”，切不可停下来转型或者抓质量。银川市位于欠发达地区，经济总量小，产业结构不理想，缺乏有竞争力的产业集群和产业集团，就业和收入压力大，一定要稳中有进、稳中促转型、稳中推动高质量发展。

三、以体制机制创新驱动银川市高质量发展的对策思考

推动经济高质量发展，必须紧扣社会主要矛盾变化，坚持以新发展理念为引领，坚持稳中求进工作总基调，深化供给侧结构性改革，深化体制机制改革，推动质量变革、效率变革、动力变革，构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，加快建设现代化经济体系。银川市实施高质量发展，需要重点做好以下几点。

（一）围绕市场配置资源创新体制机制

党的十八届三中全会、十九大、十九届三中全会均指出，要使市场在资源配置中起决定性作用，这是实现高质量发展、解决经济发展中的循环性难题、提升经济发展活力的根本举措之一。然而，要实现这一目标，需要制度性的体制机制支撑，核心是简政放权。包括政府与市场的边界、政府“放管服”的力度、政府治理市场经济的能力体系等。

银川市应以简政放权激活市场活力。银川市以“放管服”为中心的行政审批改革基础良好，推动高质量发展，践行首府责任、首府担当，仍需加大力度进行行政审批改革，力争在现有基础上，相同事项东部地区备案注册的一律取消审批，改为备案注册；加大相关条例的制定，对于过程、结果无重大影响的一律改为在线登记，力争减事项、减环节、减时间，同时，充分利用宁夏内陆开放型经济实验区先行先试的政策支持，借鉴中国（上海）自由贸易区实验区的经验，制定银川市投资贸易负面清单，对于负面清单以外的事项，完全放开，央企、国企、民企，所有企业完全公平，项目投资、项目招标、项目运营完全透明，打造银川市“放管服”的2.0版。以政府的瘦身换取市场的信心和活力，充分发挥市场配置资源的决定性作用，提高资源配置效率，推动高质量发展。

（二）围绕建设法治化市场创新体制机制

法治是市场经济的基石，改革开放40年，既是经济高速发展的40年，也是中国市场法治化进程的40年。推动经济高质量发展，要优先完善产权制度，包括产权保护、产权激励、产权交易等制度。作为不具备明显传统优势的欠发达地区，银川市要严格执行国家已经颁布的产权保护制度，重点探索国家倡导的产权保护及激励制度，推进创新驱动战略。可以尝试从知识产权保护和激励领域突破，成立银川市知识产权执法局，做到主体突出，依法确认和保障企业的创新权益，建立知识产权侵权预警机制和重大经济活动知识产权特别审查机制，依法严厉打击侵权行为，积极探索知识产权执法长效机制。改革创新，营造公正的司法环境，以司法公正维护创新权益，促进创新，以创新驱动高质量发展。同时，实行法制化要素市场化配置，全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，打破行政垄断，防止市场垄断，加快要素价格市场化改革，尝试实施服务业准入负面清单和注册制。最后，要抓住法治进程中领导干部这个关键少数，尽快制定《银川市领导干部行为守则》，严格约束领导干部依法依规管理经济，维护市场秩序，让企业放心投资经营。

（三）围绕目标导向创新政策体系

计划和市场是资源配置的两种方式，实践已经证明市场方式是最有效的资源配置方式。党的十二届三中全会以来，我国一直在进行市场化改革，东南沿海地区的市场改革取得良好的成效。但内陆地区，以银川市为例，部分领导干部对市场的认识有待深入，对市场经济运行规律的专业知识有待提升；沿用计划的方式处理市场事情的惯性依然存在，体现在项目投资政策政府主导，产业企业扶持制度现金支持等方面。这些政策共同的特点是初衷良好、方法不当，结果无效甚至是负面的。例如产业政策，应该将补贴变为减税或金融方案支持，金融方案主要是通过国有金融平台，通过股份置换资金方式扶持企业，设置好股份份额、权限、交易退出周期，以激励真正诚信实干创新型企业，杜绝企业的等靠要，防止专门骗取政府补助类企业获不当之利，有助于杜绝权力寻租，进而激励更多的优秀企业真正投入政府倡导的特色产业中来，提升扶持政策的有效性、长期性。类似这样的政策，可以列出清单，逐步尝试推广。

（四）创新观念，打造内陆企业减负试验区

响应国务院减负重大部署，近日政府相关部门再推减税减费重要举措，确定了落实新修订的个人所得税法配套措施，决定完善政策确保创投基金税负总体不增，并明确适当降低社保费率。这些措施及时回应了近期社会关切，显示出国家坚定推进减税降费的决心，给企业、个人吃下“定心丸”，无疑将促进减税降费政策红利进一步发挥，切实减轻企业负担、激发市场活力。顺应市场减税降费的需要，银川市应加大力度减税减费，以时间换空间，打造企业减负试验区。具体而言，在市级税收权限范围内，对于特色产业实施5年期免税，对于新型产业实施延期3～5年缴税政策，对于投资基础设施建设的企业实施延期3～5年缴税政策。同时，合并费项，对于市级财税事权的所有费项至少减免一半。主动融入“一带一路”建设，围绕把银川市打造为中国企业走向“一带一路”的平台，出台针对走出去企业的专项财税和金融方案。着力解决开放程度不深的问题，推动内陆地区和沿海沿边地区协同开放，破解内陆意识较浓、开放平台不足、开放通道不畅、开放型经济水平不高等现实难题，建设内陆开放经济高地。

参考文献：

[1]马克思恩格斯选集：第1卷[M]．北京：人民出版社，1995:294.

[2]邓小平文选：第3卷[M]．北京：人民出版社，1993:166.

（作者单位：中共银川市委党校、银川市行政学院）