三、与可再生能源相关的电价政策

改革开放以来，随着我国经济的快速发展，能源资源消耗规模巨大。近几年来，为实现可持续发展，我国政府大力推动节能减排与可再生能源的利用。其中，在扩大可再生能源的利用方面，我国政府先后出台了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》《可再生能源发展十二五规划》和《可再生能源法》等。在各种政策的作用下，2013年，我国在可再生能源方面的投资额高达542亿美元，超过了美国339亿美元的投资额，成为了全球投资额最高的国家。

（一）现行可再生能源电价政策现状

1.我国电价监管部门对可再生能源支持的力度在逐步加大

目前，进入公共电网的可再生能源电力都要由政府物价主管部门审定，进入省级电网的由国家发改委审批，进入市（县）级独立电网的由省级政府物价主管部门审定。由于小水电大多进入市（县）级独立电网，因而小水电价格大多由地方政府监管。公用风电由于实验性较强，较多接入省级电网，因而其上网电价大多由国家发改委审定。可再生能源上网电价的定价方法与其他常规能源发电价格是一致的，即原来为“还本付息电价”，现在为“经营期电价”。此外，近来在风电行业开始试行招标制，相应的，新建的几个风电企业上网电价也实行了招标制。到目前为止，只要是经过国家发改委（或原国家计划委员会）批准的可再生能源发电项目，其上网电价都是按“经营期电价”或“还本付息电价”方法确定的，因而价格水平均大大高于常规电源。最近实行了招标制的几个风电项目，招标确定的上网电价虽有较大幅度降低，但仍达0.5元/千瓦时左右，高于上网电价平均水平近50%。

2.系统性的政策构架尚未形成

2003年，在国务院已批准的《电价改革方案》中，提出了风能、地热等可再生能源发电企业暂不参加市场竞争，“条件具备时”可采取类似“绿色证书交易”的解决办法。问题是，与发达市场经济国家相比，中国市场体系尚不健全，市场发育程度低，法制基础差，“绿色证书交易”的条件在短期内不可能具备。《可再生能源法》又提出了可再生能源发电“强制性配额”“分地区制定上网电价标准”“可再生能源与常规能源的成本差额在全社会分摊”等支持措施。但“强制性配额”如何确定和落实、分地区的上网电价标准如何制定、可再生能源与常规能源的成本差额在全社会分摊采取什么方式等，均有待具体的政策措施。

（二）可再生能源电价政策内容

可再生能源电价的主要政策是关于上网电价、接网费用和电价附加及收入调配三部分。

1.上网电价

可再生能源发电项目上网电价由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整。实行招标的可再生能源发电项目的上网电价，按照中标确定的价格执行，但不得高于同类可再生能源发电项目的上网电价水平。

可再生能源商业化开发利用的重点是发电技术，制约其发展的主要因素是上网电价。国务院价格主管部门可根据各类可再生能源发电的技术特点和不同地区的情况，按照有利于可再生能源发展和经济合理的原则，制定各类可再生能源发电项目的上网电价，并根据可再生能源开发利用技术的发展进行适时调整；实行招标的可再生能源发电项目的上网电价，则按照招标确定的价格执行，并根据市场情况进行合理调整，防止因局部环节和个别地区的产能过剩而限制整个可再生能源发电的正常增长。

2.接网费用

可再生能源发电项目接网费用是指专为可再生能源发电上网而发生的输变电投资和运行维护费用（包括输电线路和变电站）。据统计测算，我国风电场接入的投资费用一般要占到风电场投资的12%左右，比丹麦要高出4%左右。目前国家规定的接网费用补贴标准按电量和线路长度制定：50千米以内为1分钱/千瓦时，50～100千米为2分钱/千瓦时，100千米及以上为3分钱/千瓦时。

3.电价附加及收入调配

目前我国可再生能源电价附加补贴范围是根据国家发改委《可再生能源发电价格和费用分摊管理办法》的规定，有三项费用可通过从销售电价中收取的电价附加支付：一是2006年后由国家核准的可再生能源发电上网电价高于当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的差额部分；二是国家投资或补贴建设的公共可再生能源独立电力系统运行维护费用高于当地省级电网平均销售电价的部分；三是可再生能源发电项目接网费用。需要说明的是，现行有关文件规定：发电消耗热量中常规能源超过20%的混燃发电项目视同常规能源发电项目，执行当地燃煤电厂的标杆电价，不享受补贴电价；水电发电价格暂按现行规定执行，不在可再生能源电价附加补贴范围。

（三）具体可再生能源的电价政策

1.风电价格政策

（1）内涵。2006年1月，国家发改委公布了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，其中规定“风力发电项目的上网电价实行政府指导价，电价标准由国务院价格主管部门按照招标形成的价格确定”。风电实行招标定价，政策的本意是指通过招标电价制定电价标准，而不是必须对每一个项目都实行招标定价。

（2）实施。价格政策的实施促进了风电市场的繁荣发展。2006年，我国新安装的风电机组即达到1445台，总容量133万千瓦，超过以往历年的总和，年增长率达到107%，风电累计装机总量居世界第6位，2013年全国风电项目布局得到优化，“三北”弃风限电情况有所好转，中东部和南部地区风电加快发展，补贴提高，风电设备制造业显现复苏迹象；整机不断优化，开发企业盈利情况普遍好转，产业链各环节都在经历变革，这一切在潜移默化中为未来的产业经济增长做着铺垫。

在2014年3月5日召开的十二届全国人大二次会议上，国务院总理李克强在政府工作报告中明确提出：推动能源生产和消费方式变革，提高非化石能源发电比重，发展智能电网和分布式能源，鼓励发展风能、太阳能。同日，国家发改委在《关于2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划草案的报告》中提出，将“适时调整风电上网电价”作为2014年的主要任务之一。

2.生物质发电价格政策

（1）内涵。生物质发电原料有多种，技术形式多样，主要包括农林废弃物直接燃烧和气化发电、垃圾焚烧和垃圾填埋气发电、沼气发电等，但原料来源复杂，资源状况有很大的不确定性，技术本身也存在一定的不确定性。因此，在《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》中规定，对生物质发电实行政府定价，具体是：由国务院价格主管部门分地区制定标杆电价，电价标准由各省（自治区、直辖市）2005年脱硫燃煤机组标杆上网电价加补贴电价组成；补贴电价标准为0.25元/千瓦时。发电项目自投产之日起，15年内享受补贴电价；运行满15年后，取消补贴电价。

（2）实施。固定补贴的生物质发电价格政策出台后，实施效果显著，尤其是在农林废弃物直燃发电方面。2006年，国内开始掀起秸秆、林木废弃物发电的热潮，中央和地方政府核准的农林剩余物生物质发电项目达50处，总装机容量超过150万千瓦。此外，垃圾填埋气发电、垃圾直燃发电、有机废弃物发酵沼气发电等的市场也在政策的激励下不断发展，2006年生物质气化以及垃圾填埋气发电项目投产3万千瓦，在建的有9万千瓦。

最近几年来，国家电网公司、五大发电集团等大型国有、民营以及外资企业纷纷投资参与中国生物质发电产业的建设运营。截至2007年年底，国家和各省发展和改革委员会已核准项目87个，总装机规模220万千瓦。全国已建成投产的生物质直燃发电项目超过15个，在建项目30多个。可以看出，中国生物质发电产业的发展正在渐入佳境。

根据国家“十一五”规划纲要提出的发展目标，未来将建设生物质发电550万千瓦装机容量，已公布的《可再生能源中长期发展规划》也确定了到2020年生物质发电装机3000万千瓦的发展目标。此外，国家已经决定，将安排资金支持可再生能源的技术研发、设备制造及检测认证等产业服务体系建设。总的来说，生物质能发电行业有着广阔的发展前景。

3.太阳能发电价格政策

（1）内涵。太阳能光伏发电技术成熟，我国的光伏制造业也有很好的基础，位居世界第3位，如果有合适的价格政策支持，市场能够实现超速发展。根据我国太阳能资源情况，上网电价应该达到5～7元/千瓦时，既脱离我国国民经济发展的实际承受能力（我国每1千瓦时的电量，并不能产生6元人民币的效益），也不符合经济合理的要求。因此，在现有的政策中，对于太阳能发电，采用的是按照合理成本加合理利润的原则，由政府按照项目定价。

（2）实施。太阳能发电价格政策目前还看不出它的执行效果，被业内简单称为“一事一议”的政府定价政策，除了在内蒙古作为示范目的太阳能聚光发电项目外，目前还没有并网光伏项目获得明确核准的价格，难点仍在于太阳能发电的高成本以及如何保持适度的发展规模问题。在第1期《可再生能源电价补贴和配额交易方案》中，西藏羊八井并网光伏电站获得了0.35元/千瓦时的价格补贴，由于该项目为中国科技部和韩国贸工部的合作项目，双方政府为该项目已经提供了大部分初始投资，这也是给业界的一个信号，国家对并网光伏发电项目的支持可以通过中央和地方以示范项目投资补贴和上网电价等多种方式来体现。上海、北京等地也在讨论开展屋顶计划，支持建立一定规模的并网光伏市场，但价格政策尚未明确。

为促进光伏发电产业健康发展，根据《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（国发〔2013〕24号）有关要求，在充分征求有关方面意见基础上，近期下发了《国家发展改革委关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》（发改价格〔2013〕1638号），对光伏发电价格政策做了进一步完善。其主要内容为：一是分资源区制定光伏电站标杆电价，根据各地太阳能资源条件和建设成本，将全国分为三类太阳能资源区，相应确定了三类资源区标杆上网电价分别为0.9元/千瓦时，0.95元/千瓦时和1元/千瓦时；二是制定了分布式光伏发电项目电价补贴标准，对分布式光伏发电实行按照发电量补贴的政策，电价补贴标准为0.42元/千瓦时；三是明确了相关配套规定，对分布式光伏发电系统自发自用电量免收随电价征收的各类基金和附加，以及系统备用容量费和其他相关并网服务费；鼓励通过招标等竞争方式确定光伏发电项目上网电价和电量补贴标准；明确光伏发电上网电价及补贴的执行期限原则上为20年；四是明确了政策适用范围，分区标杆上网电价政策适用于2013年9月1日以后备案（核准），以及2014年9月1日前备案（核准），但于2014年1月1日及以后投运的光伏电站，电价补贴标准适用于除享受中央财政投资补贴以外的分布式光伏项目。上述政策措施的实施，将为扩大国内光伏市场创造更为有利的条件，有利于充分发挥价格杠杆引导资源优化配置的积极作用，促进光伏发电项目合理布局和光伏产业的健康发展。

（四）小结

电价政策既要促进可再生能源的开发利用，也要经济合理。所谓有利于促进可再生能源的开发利用，是指确定的上网电价和适用期限应当体现电力成本和合理利润，确保可再生能源开发商在一定的经营期内得到合理的投资回报，避免价格过低或规定的价格期限过短而带来难以承受的投资风险。所谓经济合理，是指所确定的上网电价和使用期限应当体现经济合理和经济效率，政府扶持的可再生能源发电企业所获得的平均利润应大致相当于或略高于发电企业的平均水平，不对可再生能源开发利用形成过度保护。这两条原则看似有些矛盾，实质上是有机的统一，体现了既扶持促进可再生能源发展，又从经济合理出发，尽可能降低社会的费用负担。