第四节　期货监管机构

期货监管机构是由国家指定的对期货市场进行监管的单位。期货监管机构的存在使得期货市场中的违规行为能够得到有效的处罚和遏制，同时也能够对于可能产生的风险起到提前预防的作用，有利于保证期货市场的健康、规范和有序运营。常见的期货监管机构主要有三种类型：政府监管机构、期货行业协会和期货交易所。政府监管机构是由国家行政机关主导建立的对期货交易的相关事务进行监督和管理的机构。期货市场中典型的政府监管机构主要有美国商品期货交易委员会（CFTC）、中国证券监督管理委员会（CSRC）以及中国香港证券及期货事务监察委员会（SFC）等。期货行业协会是依法成立的期货行业自律性组织，其性质为非营利性的社会团体法人。期货行业协会的会员由期货行业的从业机构和个人组成，它是保障期货投资者利益、协调行业机构利益的重要工具，是联系期货经营机构和政府的重要桥梁和纽带，也是政府对期货市场进行宏观调控管理的得力助手。期货行业协会的监管是交易所监管和国家监管的重要补充，以行业自律管理为主要监管形式，以维护会员合法权益和期货市场公开、公平、公正的原则为主要任务。期货行业协会的经费来源由会员入会费、年会费、特别会员费、社会捐赠以及在核准的业务范围内开展活动或服务的收入等其他合法收入构成。典型的期货行业协会包括美国全国期货协会（NFA）、中国期货业协会等。期货交易所是专门进行标准化期货合约买卖的场所。在监管方面，期货交易所实行自律管理，其监管职能主要体现在组织和监督期货交易、监控市场风险、监管会员的交易行为以及监管指定的交割仓库。

一、世界主要国家监管模式

从世界范围来看，各国的金融和期货监管制度各有特色，但基本上都是根据本国经济金融发展的演进过程，遵循管制的辩证法，即“发展—管制—创新反管制—再管制”的螺旋上升式道路，建立起适合本国情况的期货市场监管体系和法规制度，形成了一整套期货市场管理的方法和经验。目前较为典型的是以美国为代表的集中监管模式、以英国为代表的自律监管模式以及以日本为代表的分散监管模式。

（一）以美国为代表的集中监管模式

美国对期货市场实行了三位一体的管理体制，即由联邦政府、全国期货协会和期货交易所共同组成严密的，相互分工、相互合作的管理体制。

1．期货交易所的管理职能

美国的期货交易所是会员制的公司组织，它除了具有提供期货交易场所、提供标准化的期货合约和期权合约、通过结算所为期货交易提供安全保障、提供信息服务等基本职能外，还具有对期货交易的管理职能。期货交易所主要实施交易所内部的管理以及对交易所会员和场内交易人的管理，建立并执行交易规则。对会员的管理责任包括但不限于对会员资格进行严格审查；对会员的日常业务进行监督检查；对场内交易人和经纪人进行监督管理；管理期货价格涨跌幅度。为了保证期货交易所的管理职能顺利实施，美国的期货交易所通常设有三个委员会：一是场内监督委员会，主要职能是防止场内交易人的违规交易；二是仲裁委员会，主要职能是调解会员与会员之间、会员与非会员之间的各种纠纷；三是道德委员会，主要职能是负责调查有无操纵市场的行为。

2．全国期货协会的管理职能

全国期货协会是由期货行业人士组成，并受期货行业支持的全行业性的自律组织。根据美国国会的特别立法，凡是在美国从事期货交易的期货公司与经纪人，都必须加入全国期货协会，成为该协会的会员，否则不能从事期货交易，这就使全国期货协会得以有效地发挥其行业管理的职能。全国期货协会的基本职能是为期货行业制定和实施综合性自我管理制度，其主要注意力在于管理非交易所会员的期货公司与经纪人，其主要职能为：审核期货公司与经纪人的注册申请和会员资格；举行期货经纪考试，为进入期货市场的人员设置业务能力门槛和道德门槛；检查和监督期货公司与经纪人的财务状况，以保证其经营资金总量保持在规定的水平之上；检查和监督期货公司与经纪人的交易行为是否合法合规；调解仲裁纠纷。

3．联邦政府的管理职能

联邦政府对期货市场的管理由美国商品期货交易委员会（CFTC）全权负责。它是美国期货市场的最高管理和监督机构，对期货和期权交易的各项活动具有广泛的管理权，其具体职能如下。

第一，对期货交易所进行管理和监督，主要包括批准期货交易所的成立；批准期货交易所准备推出的新合约；批准期货交易所内部制定的管理规则、交易规则以及对这些规则的修改；管理和监督期货交易所的业务活动。

第二，对期货公司与经纪人的管理和监督。为了保护公众的利益，商品期货交易委员会对期货公司与经纪人制定了严格的管理制度，具体措施主要是：期货公司与经纪人在从事期货交易前，必须向商品期货交易委员会申请注册；不允许期货公司与经纪人滥用基金，必须将客户的保证金存款分立账户，不能与自有资金混同，不能挪用客户的保证金存款。此外，若无客户的委托指令，期货公司与经纪人不得擅自为客户买卖合约。

第三，对期货市场中交易活动的管理和监督。具体措施包括取缔期货交易活动中的各种欺诈行为；向公众宣布各种期货交易信息，保证信息的公开化；禁止为影响价格走势而传播故意伪造的虚假信息；防止价格操纵，以及囤积大量现货的行为；禁止非公开的内线交易。

除了以上这种三位一体的监管模式外，美国期货交易监管的核心内容也很值得研究，包括实施头寸限制、大户报告制度、异常情况处理。该监管模式中的三类监管主体虽有明确分工，但实际上也有许多交叉重合的部分，这种情况在美国的其他金融监管体系中也存在，如证券、货币、保险业等，它们相互制衡，而不是相互推诿责任。

（二）以英国为代表的自律监管模式

由于英国国土面积相对较小，农产品及矿产品资源对世界同类产品价格影响不大，故在其金融发展史中，商品期货交易相对逊色一些，但伦敦金融期货交易所却相当发达，这得益于政府在其发展过程中采取的监管政策：以自律监管为主，以政府监管为辅。

1．非政府组织管理是英国金融监管的典型特征

英国政府没有专门的期货市场监管机构，政府不直接干预期货市场，只有当市场出现不正常现象时，政府才运用法律手段对期货市场进行适当的间接管理和调控，从而保证期货市场健康发展。早期，英国金融服务管理局（FSA）是英国期货市场的最高监管机构，该局于1997年10月由1985年成立的证券投资委员会（SIB）改组而成，作为独立的非政府组织，FSA成为英国金融市场统一的监管机构，行使法定职责，直接向英国财政部负责。FSA是一个会员制的非营利的民间机构，或充其量是一个准政府机构。由于2008年金融危机的影响，2012年，英国以《2012年金融服务法案》为标志，构建“双峰监管＋超级央行”的整体框架。将FSA拆分为“双峰”：审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）。其中PRA作为英格兰银行的附属机构，负责微观审慎监管；FCA作为对财政部负责的独立机构，负责金融行为监管。FCA对期货市场的主要监管职能包括：制定期货交易法规，维护良好的法制和自律环境；审批注册各种投资机构和个人投资者；监督指导行业自律机构、交易所、投资机构和投资者对期货法律、法规的执行和实施；对投资者进行职业道德、业务技艺的培训和教育；向投资者提供法律诉讼服务；协同有关管理部门查处违规的投资机构和损害投资者利益的行为。

2．行业自律管理

英国的证券期货协会和期货期权协会是完全独立的民间组织，在业务上通过与FCA的长期协作沟通，各司其职地进行管理，前者主要职责为：对会员资格进行审核、对已注册公司进行管理、受理投资者的申诉；后者主要职责为：向社会公众宣传普及金融衍生品行业知识、开展专业培训和职业教育、为会员提供信息交流服务。

3．交易所管理

由于英国金融业是一个以自律为主的监管体系，因此，其期货业也更强调交易所的自我管理，其主要管理内容为：审批和管理会员资格；管理经纪人；制定交易、结算、风险管理制度；防止垄断和价格操纵行为，保护期货市场的充分竞争性。

4．独立的清算所

英国具有一套强大而独立的外部清算系统，全国大多数的期货和证券结算业务都由伦敦清算所负责，伦敦清算所本身是一个标准的、完全依照公司法运作的股份制公司，其股东全是资深的金融机构，以银行为主，这种背景保证了其管理的先进性、稳健性和独立客观公正性。这个独立的清算所对期货交易形成制约作用，其具体的风险管理和防范措施包括会员资格及财务状况审查；确定、收取初始保证金和追加差额保证金；完善保证金支付系统；对结算会员的违约行为进行严重处罚并采取一系列措施以降低风险；建立现代化的交易记录清算系统。凭借一整套完备的风险防范措施，清算所不仅成为一个期货交易的结算机构，而且还是一个有效的风险管理机构，这大大提高了金融期货市场的抗风险能力，也弥补了自律监管模式中可能存在的不足。

（三）以日本为代表的分散监管模式

日本的期货市场已有一百多年的历史，其具有期货特征的大米交易市场的出现甚至早于欧美同类市场，这得益于日本特殊且诸多方面受较大风险影响的地理环境，为降低这种风险因素的影响，农民们自发地发展起了稻米期货市场，以寻找一个相对稳定的价格。在日本期货市场的发展过程中，监管体系和制度也随着环境的变化而不断变化着。1991年，日本证券市场发生了“证券舞弊事件”，根据《国家行政组织法》的有关规定，日本于1992年7月成立了证券交易监督委员会，从此结束了大藏省统管市场的局面。日本目前采取的监管模式也类似于美国和英国，分为政府、行业、交易所三级管理体系，但每一级都有差别。目前日本证券期货市场按品种所属范围分别由不同的部门监管，即证券、金融期货、期权由金融厅和证券交易监督委员会监管；商品期货和期权业务由经济产业省和农林水产省监管。另外，日本证券期货市场还成立了相应的行业协调组织，主要行业自律约束机构有日本证券业协会、日本商品期货交易协会、商品交易受托债务补偿基金协会等，这些行业自律组织的主要作用是保证期货交易正常有序地进行、协调各交易所之间的利益、维护投资者利益、保持期货行业的良好信誉。在监管主体多元化的体制下，一家经纪公司要从事金融期货、农产品期货和工业品期货的交易，就要同时取得金融厅、农林水产省和经济产业省的许可。

1．政府管理

日本没有统一明确的管理期货市场的政府部门，但政府中有主管大臣和主管部门负责。主管大臣有责任和权利对交易所及其会员的资信情况、财务状况进行检查，对交易所职责也可以进行监督检查。日本政府设有“商品交易所审议会”以作为主管大臣的咨询机构，协助主管大臣管理交易所。主管部门是农林水产省、经济产业省和金融厅，分别管理农副产品、工业品和金融期货市场，在这种监管模式下，各主管部门职责明确，但由于缺少一个具有权威性的统一管理机构，容易造成各自为政的局面，降低经济政策实施效果。主管部门严格直接的管理约束了交易所自我管理的机制。

2．行业管理

日本的行业组织较多，但由于没有统一的权威管理机构，不能如英国和美国那样以“行业自治、协调和自我管理”的方式行使自己的职权，但它们也在一定程度上弥补了归口管理的不足，在政府和交易所之间发挥了上令下达、下情上传的桥梁作用。

3．交易所的自我管理

由于日本政府对期货交易所的管理比较严格，交易所的法律制度往往被政府法令或行业主管部门的法令所替代，这一方面保证了期货市场的稳定，另一方面使交易所的自我管理力度变得十分薄弱，内部经营的自治性不足，缺乏应有的活力。

二、我国期货市场监管模式

根据《公司法》《期货交易管理条例》《期货公司监督管理办法》等相关法律法规和规章制度的规定，目前我国期货行业形成了由中国证监会、中国证监会各地派出机构、中国期货业协会、期货交易所和中国期货市场监控中心共同组成的，集中监管与自律监管相结合的“五位一体”监管模式。

（一）中国证监会

中国证监会（CSRC）为国务院直属正部级事业单位，依照法律法规和国务院授权对全国证券期货市场进行集中统一的监督管理，维护期货市场秩序，保障其合法运行。中国证监会在对期货市场实施监督管理时应履行下列具体职责：制定有关期货市场监督管理的规章、规则，并依法行使审批权；对品种的上市、交易、结算、交割等期货交易及其相关活动进行监督管理；对期货交易所、期货公司及其他期货经营机构、非期货公司结算会员、期货保证金安全存管监控机构、期货保证金存管银行、交割仓库等市场相关参与者的期货业务活动进行监督管理；制定期货从业人员的资格标准和管理办法，并监督实施；监督检查期货交易的信息公开情况；对期货业协会的活动进行指导和监督；对违反期货市场监督管理法律、行政法规的行为进行查处；开展与期货市场监督管理有关的国际交流、合作活动；法律、行政法规规定的其他职责。

（二）中国证监会各地派出机构

中国证监会在省、自治区、直辖市和计划单列市设立了36个证券监管局以及上海、深圳证券监管专员办事处。各地证监局是中国证监会的派出机构，中国证监会对证监局实行垂直领导。中国证监会及其下属派出机构共同对中国期货市场进行集中统一监管。各地证监局的主要职责是：根据中国证监会的授权，对辖区内的上市公司，证券、期货经营机构，证券期货投资咨询机构和从事证券期货业务的律师事务所、会计师事务所、资产评估机构等中介机构的证券、期货业务活动进行监督管理；查处辖区范围内的违法违规案件。

（三）中国期货业协会

中国期货业协会是期货行业的自律性组织，是非营利性的社会团体法人，由会员、特别会员和联系会员组成。中国期货业协会的权力机构为全体会员组成的会员大会，它接受业务主管单位、中国证监会、社团登记管理机关和民政部的业务指导和监督管理。根据《期货交易管理条例》，中国期货业协会主要履行下列职责：教育和组织会员遵守与期货相关的法律法规和政策；制定会员应当遵守的行业自律性规则，监督、检查会员行为，对违反协会章程和自律性规则的，按照规定给予纪律处分；负责期货从业人员资格的认定、管理以及撤销工作；受理客户与期货业务有关的投诉，对会员与会员之间、会员与客户之间发生的纠纷进行调解；依法维护会员的合法权益，向国务院期货监督管理机构反映会员的建议和要求；组织期货从业人员的业务培训，开展会员间的业务交流；组织会员就期货业的发展、运作以及有关内容进行研究；中国期货业协会章程规定的其他职责。

（四）期货交易所

期货交易所是为期货集中交易提供场所和设施、组织和监督期货交易、实行自律管理的法人。根据《期货交易管理条例》，期货交易所应履行如下主要职能：提供交易的场所、设施和服务；设计合约，安排合约上市；组织并监督交易、结算和交割；为期货交易提供集中履约担保；按照交易所章程和交易规则对会员进行监督管理；国务院期货监督管理机构规定的其他职责。根据《期货交易所管理办法》，期货交易所除履行《期货交易管理条例》规定的职责外，还应当履行下列职责：制定并实施期货交易所的交易规则及其实施细则；发布市场信息；监管会员及其客户、指定交割仓库、期货保证金存管银行及期货市场其他参与者的期货业务；查处违规行为。

（五）中国期货市场监控中心

中国期货市场监控中心是经国务院同意、中国证监会决定设立的非营利性公司制法人，其业务接受中国证监会领导、监督和管理，其主要职能包括负责期货市场统一开户；监管期货保证金安全；为期货投资者提供交易结算信息查询服务；监测监控期货市场运行；宏观和产业分析研究；监测监控期货中介机构；代管期货投资者保障基金；商品及其他指数的编制、发布；为监管机构和期货交易所等提供信息服务；期货市场调查。协助风险公司处置。

（六）其他监管机构

除以上五个监管机构外，我国期货市场的部分业务还会受到中国人民银行、国家外汇管理局等部门的监管。