1.4 会计监督

会计监督是会计的基本职能之一，《会计法》确立了三位一体的会计监督体系。所谓三位，是指会计监督体系的结构包括3个层次，即单位内部的会计监督、政府监督和社会监督。所谓一体，是指各层次监督之间相互联系、相互协调形成一个有机整体。内部监督的本质是内部控制，是内部管理的重要组成部分；社会监督是对内部监督的再监督，其特征是监督行为的独立性和有偿性；政府监督是对内部监督和社会监督的再监督，其特征是强制性和无偿性。

1.4.1 单位内部会计监督

1. 单位内部会计监督的概念

单位内部会计监督是指为了保护单位资产的安全、完整，保证其经营活动符合国家法律、法规和内部有关管理制度，提高经营管理水平和效率，而在单位内部采取的一系列相互制约、相互监督的制度和方法。建立健全单位内部会计监督制度，是贯彻执行国家统一的会计法律制度、保证会计工作健康有序、完善会计监督体系、提高会计信息质量的重要保证。

2. 单位内部会计监督的主体和对象

内部会计监督的主体是各单位的会计机构和会计人员。内部会计监督的对象是单位的经济活动，而不是会计工作本身，这不同于政府监督。

3. 单位内部会计监督制度的基本要求

各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。单位内部会计监督制度应当符合以下要求。

（1）会计事项相关人员的职责权限应当明确。记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约。

（2）重大经济业务事项的决策和执行程序应当明确。各单位在单位内部会计监督中，对重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确。

（3）进行财产清查。财产清查的范围、期限和组织程序应当明确。

（4）对会计资料进行内部审计。对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确，这是内部审计控制的基本要求。

4. 单位负责人、会计机构和会计人员在单位内部会计监督中的职权

（1）单位负责人在单位内部会计监督中的职权。单位负责人应当保证会计机构、会计人员依法履行职责，不得授意、指使、强令会计机构、会计人员违法办理会计事项。单位负责人负责单位内部会计监督制度的组织实施，对本单位内部会计监督制度的建立及有效实施承担最终责任。

（2）会计机构和会计人员在单位内部会计监督中的职权。会计机构、会计人员发现会计账簿与实物、款项及有关资料不相符，按照国家统一的会计制度的规定有权自行处理的，应当及时处理；无权处理的，应当立即向单位负责人报告，请求查明原因，做出处理。

各单位要建立账簿、款项和实物核查制度，保证账账相符、账款相符、账实相符、账表相符。

会计人员对账实不符的情况要及时做出处理，及时检举违法会计行为。

5. 企业内部控制

为了加强和规范企业内部控制，提高企业经营管理水平和风险防范能力，促进企业可持续发展，维护社会主义市场经济秩序和社会公众利益，根据国家有关法律法规，财政部会同证监会、审计署、银监会吗、保监会制定了《企业内部控制基本规范》，并于2008年5月22日发布。该规范适用于中华人民共和国境内设立的大中型企业。小企业和其他企业可以参照本规范与实施内部控制。该规范自2009年7月1日起实施。

（1）企业内部控制的概念和目标。企业内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。内部控制的目标是合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。

（2）企业内部控制的原则。企业建立与实施内部控制，应当遵循下列原则。

①全面性原则：内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程，覆盖企业及其所属单位的各种业务和事项。

②重要性原则：内部控制应当在全面控制的基础上，关注重要业务事项和高风险领域。

③制衡性原则：内部控制应当在治理结构、机构设置及权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督，同时兼顾运营效率。

④适应性原则：内部控制应当与企业经营规模、业务范围、竞争状况和风险水平等相适应，并随着情况的变化及时加以调整。

⑤成本效益原则：内部控制应当权衡实施成本与预期效益，以适当的成本实现有效控制。

（3）企业内部控制的要素。企业建立与实施有效的内部控制，应当包括下列要素。

①内部环境：这是企业实施内部控制的基础，一般包括治理结构、机构设置及权责分配、内部审计、人力资源政策、企业文化等。

②风险评估：是指企业及时识别、系统分析经营活动中与实现内部控制目标相关的风险，合理确定风险应对策略。

③控制活动：是指企业根据风险评估结果，采用相应的控制措施，将风险控制在可承受度之内。控制措施一般包括不相容职务相互分离控制、授权批准控制、会计系统控制、预算控制、财产保护控制、运营分析控制和绩效考评控制等。

④信息与沟通：是指企业及时、准确地收集、传递与内部控制相关的信息，确保信息在企业内部、企业与外部之间进行有效沟通。

⑤内部监督：是指企业对内部控制的建立与实施情况进行监督检查，评价内部控制的有效性，发现内部控制缺陷，并及时加以改进。

内部监督分为日常监督和专项监督。日常监督是指企业对建立与实施内部控制的情况进行常规、持续的监督检查；专项监督是指在企业发展战略、组织结构、经营活动、业务流程、关键岗位员工等发生较大调整或变化的情况下，对内部控制的某一或者某些方面进行有针对性的监督检查。专项监督的范围和频率应当根据风险评估结果以及日常监督的有效性等予以确定。

（4）企业内部控制实施的激励约束机制。企业应该建立内部控制实施的激励约束机制，将各责任单位和全体员工实施内部控制的情况纳入绩效考评体系，促进内部控制的有效实施。

6. 行政事业单位内部控制

为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，根据《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，财政部制订了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并于2012年11月29日颁布本规范。

本规范适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位（以下统称单位）经济活动的内部控制。本规范于2014年1月1日起施行。

（1）行政事业单位内部控制的建立与实施。内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。单位内部控制的目标主要包括合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。

单位建立与实施内部控制，应当遵循下列原则：①全面性原则，即内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制；②重要性原则，即在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险；③制衡性原则，即内部控制应当在单位内部的管理部门、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督；④适应性原则，即内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。

单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。具体工作包括梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度并督促相关工作人员认真执行。

（2）行政事业单位的风险评估。行政事业单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。经济活动风险评估至少每年进行一次；外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的应及时对经济活动风险进行重估。

行政事业单位的风险评估包括单位层面的风险评估和经济活动业务层面的风险评估。

①单位层面的风险评估。单位进行单位层面的风险评估应当重点关注以下方面。

a. 内部控制工作的组织情况，包括是否确定内部控制职能部门或牵头部门；是否建立单位各部门在内部控制中的沟通协调和联合机制。单位应当充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。

b. 内部控制机制的建设情况，包括经济活动的决策、执行、监督是否直线有效分离；权责是否对等；是否建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部监督等机制。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。

c. 内部管理制度的完善情况，包括内部管理制度是否健全；执行是否有效。

d. 内部控制关键岗位工作人员的管理情况，包括是否建立工作人员的培训、评价、轮岗等机制；工作人员是否具备相应的资格和能力。内部控制关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位。单位应当实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度，明确轮岗周期。不具备轮岗条件的单位应当采取专项审计等控制措施。

e. 财务信息的编报情况，包括是否按照国家统一的会计制度对经济业务事项进行账务处理；是否按照国家统一的会计制度编制财务会计报告。

f. 其他情况。

②经济活动业务层面的风险评估。单位进行经济活动业务层面的风险评估时，应当关注以下方面。

a. 预算管理情况，包括在预算编制过程中单位内部各部门间沟通协调是否充分，预算编制与资产配置是否相结合、与具体工作是否相对应；是否按照批复的额度和开支范围执行预算，进度是否合理，是否存在无预算、超预算支出等问题；决算编报是否真实、完整、准确、及时。

b. 收支管理情况，包括收入是否实现归口管理，是否按照规定及时向财会部门提供收入的有关凭据，是否按照规定保管和使用印章和票据等；发生支出事项时是否按照规定审核各类票据的真实性、合法性，是否存在使用虚假票据套取资金的情形。

c. 政府采购管理情况，包括是否按照预算和计划组织政府采购业务；是否按照规定组织政府采购活动和执行验收程序；是否按照规定保存政府采购业务相关档案。

d. 资产管理情况，包括是否实现资产归口管理并明确使用责任；是否定期对资产进行清查盘点，对账实不符的情况及时进行处理；是否按照规定处置资产。

e. 建设项目管理情况，包括是否按照概算投资；是否严格履行审核审批手续；是否建立有效的招投标控制机制；是否存在截留、挤兑、挪用、套取建设项目资金的情形；是否按照规定保存建设项目相关档案并及时办理移交手续。

f. 合同管理情况，包括是否实现合同归口管理；是否明确应签订合同的经济活动范围和条件；是否有效监控合同履行情况，是否建立合同纠纷协调机制。

g. 其他情况。

（3）行政事业单位内部控制的控制方法。行政事业单位内部控制的方法一般包括以下几种。

①不相容岗位相互分离。合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。

a. 预算业务控制方面。建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离。

b. 收支业务控制方面。建立健全收入和支出内部管理制度，合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款、会计核算等不相容岗位相互分离，支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离。根据国家规定可以举借债务的单位应当建立健全债务内部管理制度，明确债务管理岗位的职责权限，不得由一人办理债务业务的全过程。

c. 政府采购业务控制方面。建立健全政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理等政府采购内部管理制度，明确相关岗位的职责权限，确保政府采购需求的制定与内部审批、招标文件的准备与复核、合同的签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离。

d. 资产控制方面。对资产实行分类管理，建立健全资产内部管理制度。合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保资产安全和有效使用。建立健全货币资金管理岗位责任制，合理设置岗位，不得由一人办理货币资金业务的全过程，确保不相容岗位相互分离。出纳不得兼管稽核、会计档案保管和收入、支出、债券、债务账目的登记工作；严禁一人保管收付款项所需的全部印章。财务专用章由专人保管，个人名章应当由本人或其授权人员保管。负责保管印章的人员要配置单独的保管设备，并做到人走柜锁。按照规定应当由有关负责人签字或盖章的，应当严格履行签字或盖章手续。单位应当加强对实物资产和无形资产的管理，明确有关部门和岗位的职责权限，强化对配置、使用和处置等关键环节的管控。根据国家有关规定加强对对外投资的管理，合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保对对外投资的可行性研究与评估、对外投资的决策与执行、对外投资处置的审批与执行等不相容岗位相互分离。

e. 建设项目控制方面。建立健全建设项目内部管理制度，合理设置岗位，明确内部相关部门和岗位的职责权限，确保项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位相互分离。

f. 合同控制方面。建立健全合同内部管理制度，合理设置岗位，妥善保管和使用合同专用章。

②内部授权审批控制。明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。相关会计工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。

a. 预算业务控制方面。根据内部设置部门的职责权限和分工，对按照法定程序批复的预算在单位内部进行指标分解、审批下达，规范内部预算追加调整程序，发挥预算对经济活动的管控作用。同时，应当根据批复的预算安排各项收支，确保预算严格有效执行。

b. 收支业务控制方面。按照支出业务的类型，明确内部审批、审核、支付、核算和归档等支出各关键岗位的职责权限；实行国库集中支付的，应当严格按照财政国库管理制度有关规定执行，具体包括以下几个方面。一是要加强支出审批控制。明确支出的内部审批权限、程序、责任和相关控制措施。审批人员应当在授权范围内审批，不得越权审批。二是要加强支出审核控制。全面审核各类单据。重点审核单据来源是否合法，内容是否真实、完整，使用是否准确，是否符合预算，审批手续是否齐全。支出凭证应当附反映支出明细内容的原始单据，并由经办人员签字或盖章，超出规定标准的支出事项应由经办人员说明原因并附审批依据，确保其与经济业务事项符合。三是要加强支付控制。明确报销业务流程，按照规定办理资金支付手续。签发的支付凭证应当进行登记。使用公务卡结算的应当按照公务卡使用和管理一个规定办理业务。四是要加强支出的核算和归档控制。由财会部门根据支出凭证及时准确地登记账簿；与支出业务相关的合同等材料应当提交财会部门作为账务处理的依据。需要强调的是，大额债务的举措和偿还属于重大经济事项，应当进行充分论证，并由单位领导班子集体研究决定。

c. 资产控制方面。加强对银行账户的管理，严格按照规定的审批权限和程序开立、变更和撤销银行账户。按照国有资产管理相关规定，明确资产的调剂、租借、对外投资、处置的程序、审批权限和责任。对外投资应当由单位领导班子具体研究决定。

d. 建设项目控制方面。建立与建设项目相关的议事决策机制，严禁任何个人单独决策或者擅自改变集体决策意见。决策过程及各方面意见应当形成书面文件，与相关资料一同妥善归档保管。同时，要建立与建设项目相关的审核机制。项目建议书、可行性研究报告、概预算、竣工决算报告等应当由单位内部的规划、技术、财会、法律等相关工作人员或者根据国家有关规定委托具有相应资质的中介机构进行审核，出具评审意见。另外，单位建设项目工程洽商和设计变更应当按照有关规定履行相应的审批程序。

e. 合同控制方面。明确合同的授权审批和签署权限，严禁未经授权擅自以单位名义对外签订合同，严禁违规签订担保、投资和借贷合同。

③归口管理。根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理。

a. 对预算业务控制实施归口管理，建立内部预算编制、预算执行、资产管理、基建管理、人事管理等部门或岗位的沟通协调机制。

b. 对单位各项收入实施归口管理，由财会部门负责并进行会计核算，严禁设立账外账。

c. 对政府采购活动实施归口管理，要求在政府采购活动中建立政府采购、资产管理、财会、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制。

d. 对资产实施归口管理，明确资产使用和保管责任人，落实资产使用人在资产管理中的责任，贵重资产、危险资产、有保密等特殊要求的资产，应当指定专人保管、专人使用，并规定严格的接触限制条件和审批程序。

e. 对合同实施归口管理，制定财会部门与合同归口管理部门的沟通协调机制，实现合同管理与预算管理、收支管理相结合。

另外，对信息系统建设也要实施归口管理，将经济活动及其内部控制流程嵌入单位系统中，减少或消除人为操作因素，保护信息安全。

④预算控制。加强对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位经济活动的全过程。

a. 单位应当根据工作计划细化预算编制，提高预算编制的科学性。

b. 加强决算管理，确保决算真实、完整、准确、及时，加强决算分析工作，强化决算分析结果的运用，建立健全单位预算与决算相互反映、相互促进的机制。

c. 加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。

⑤财产保护控制。建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保资产安全完整。

a. 加强货币资金的核查控制。指定不办理货币资金业务的会计人员定期和不定期抽查盘点库存现金，核对银行存款余额，抽查银行对账单、银行日记账及银行存款余额调节表，核对是否账实相符、账账相符。对调节不符、可能存在重大问题的未达账项应当及时查明原因，并按照相关规定处理。

b. 建立资产台账，加强资产的实物管理。单位应当定期清查盘点资产，确保账实相符。财会、资产管理、资产使用等部门或岗位应当定期对账，发现不符的，应当及时查明原因，并按照相关规定处理。

c. 建立资产信息管理系统，做好资产的统计、报告、分析工作，实现对资产的动态管理。

d. 加强对投资项目的追踪管理，及时、全面、准确地记录对外投资的价值变动和投资收益情况。

⑥会计控制。建立健全本单位财会管理制度，加强会计机构建设，提高会计人员的业务水平，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，加强会计档案管理，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告处理程序。

⑦单据控制。要求单位根据国家有关规定和单位的经济活动业务流程，在内部管理制度中明确界定各项经济活动所涉及的表单和票据，要求相关人员按照规定填制、审核、归档、保管单据。

建立健全票据管理制度。财政票据、发票等各类票据的申领、启用、核销、销毁均应履行规定手续。单位应当按照规定设置票据专管员。建立票据台账，做好票据的保管和序时登记工作。票据应当按照顺序号使用，不得拆本使用，做好废旧票据管理。负责保管票据的人员要配置单独的保险柜等保险设备，并做到人走柜锁。

单位不得违反规定转让、出借、代开、买卖财政票据、发票等票据，不得擅自扩大票据适用范围。

⑧信息内部公开。建立健全经济活动相关信息内部公开制度，根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。

7. 内部审计

（1）内部审计的概念。内部审计是指单位内部的一种独立、客观的监督和评价活动，它通过单位内部独立的审计机构和审计人员审查和评价本部门、本单位财务收支和其他经营业务活动以及内部控制的适当性、合法性和有效性来促进企业目标的实现。

（2）内部审计的内容。内部审计的内容是一个不断发展变化的范畴，主要包括财务审计、经营审计、经济责任审计、管理审计和风险管理等。

①财务审计。它是指按照规定的程序和方法对单位资产、负债、损益的真实、合法、效益进行审计监督，对会计报表反映的会计信息依法做出客观、公正的评价，其目的是揭露和反映企业资产、负债和盈亏的真实情况。

②经营审计。它是经济性、效率性、建设性的审计，经营审计要对企业生产、经营、管理的全过程进行审计。其任务是揭露经营管理过程中存在的问题和薄弱环节，探求堵塞漏洞、解决问题的有效途径，提出改善经营管理、提高经济效益的措施。

③经济责任审计。它是对经济责任人所承担的经济责任的执行情况进行的审查。内部审计人员进行的经济责任审计，是结合日常的财务审计及经营审计进行的，一般侧重于经营责任目标的审计。

④管理审计。它是以改善单位的管理素质和提高管理水平为目的，审查被审计事项在计划、组织、领导控制、决策等管理职能上的表现，促使被审计单位提高管理水平以提高经营活动的经济性、效率性和效果性的一项管理活动。从管理审计的辅助手段上来说，它是相当于财务审计的一个概念，从被审计单位经济活动的外延来看，管理审计又是相当于经营审计的一种认知。对企业而言，经营讲的是市场，管理讲的是效率。从这个意义上讲，管理审计也可以称为效率审计。

⑤风险管理。它是对影响组织目标实现的各种不确定性事件进行识别与评估，并采取应对措施将其影响控制在可接受范围内的过程。风险管理旨在为组织目标的实现提供合理保证，它包括风险识别、风险评估和风险应对3个阶段。

1.4.2 会计工作的政府监督

1. 会计工作的政府监督的概念

会计工作的政府监督主要是指政府相关部门依据法律、行政法规的规定和部门的职责权限对单位的会计行为、会计资料所进行的监督检查，是一种外部监督，具有强制性和无偿性的特点。

2. 会计工作的政府监督的主体

（1）县级以上人民政府财政部门为各单位会计工作的监督检查部门，对各单位会计工作行使监督权，对违法会计行为实施行政处罚。财政部门是《会计法》的执行主体，是会计工作的政府监督实施主体。这里所说的财政部门，是指国务院财政部门、国务院财政部门的派出机构和县级以上人民政府财政部门。

（2）除财政部门外，审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门依照有关法律、行政法规规定的职责和权限，也可以对有关单位的会计资料实施监督检查。财政部门对各单位的会计行为进行监督检查，是面向所有单位的监督。审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门对有关单位的会计资料实施的监督检查，有自己特定的范围和权限，并不是面向所有单位的。

3. 财政部门实施会计监督的对象和范围

财政部门实施会计监督检查的对象是会计行为，并对发现的有违法会计行为的单位和个人实施行政处罚。

财政部门对各单位下列事项实施监督。

（1）对单位依法设置会计账簿的检查——是否依法设置会计账簿。

财政部门有权监督各单位“是否依法设置会计账簿”。《会计法》第三条规定：“各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整。”依法设置会计账簿，对沟通联结会计凭证和财务会计报告起着重要的、不可缺少的中介作用，或者说在会计资料载体中起着承上启下的作用。财务会计报告所需的完整数据和经济业务的综合情况都来源于会计账簿的记录。没有会计账簿及其真实、完整的记录，就不可能编制出真实、完整的财务会计报告。而没有真实、完整的财务会计报告就会误导会计信息的使用者，并最终导致经济的混乱。

《会计法》关于依法设账这一规定，有4层含义：①强制各单位必须设置会计账簿，将设置会计账簿规定为各单位的法定义务，只要是《会计法》的规范对象，都应设置会计账簿；②会计账簿必须依法设置，并保证其真实、完整，即必须按照法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定设置和登记会计账簿，不能随意设置、任意记录；③禁止设置虚假的会计账簿和多本（套）会计账簿，各单位必须有，而且只能有符合法律、行政法规和国家统一的会计制度规定的会计账簿；④根据法律规定，不设账或者账外设账、私设“小金库”、造假账等，都是严重的违法行为。

（2）对单位会计资料的真实性、完整性的检查——会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料是否真实、完整。

财政部门有权监督各单位“会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料的真实、完整”。根据会计法律制度的规定，各单位必须做到：保证会计账簿真实、完整；根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报告，不得以虚假的经济业务事项或者资料进行会计核算；会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料符合国家统一的会计制度的规定，使用电子计算机进行会计核算的软件及其生成的会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料，也必须符合国家统一的会计制度的规定；不得伪造、变造会计凭证、会计账簿及其他会计资料，不得提供虚假的财务会计报告；等等。各单位是否已按照规定执行，财政部门有权进行监督和处罚。

值得注意的是，财政部门在依法行使会计监督职权，对各单位会计资料的真实性、完整性进行监督时，可能会发现一些重大的违法嫌疑，如会计核算资料严重失真，设置账外账，存在巨额的“小金库”，隐瞒收入、偷逃税收情节特别严重等。此时，有必要针对重大违法嫌疑展开调查和函证。

《会计法》规定，国务院财政部门及其派出机构“可以”就有关情况进行查询。这里“国务院财政部门”指的是中华人民共和国财政部，“派出机构”指的是财政部的派出机构，包括财政监察专员办等。

查询的对象包括：一是与被监督单位有经济业务往来的单位，如被监督单位的供货商、客户等；二是为被监督单位开立账户的金融机构。

理解本规定，应当注意两点：首先，作为法定义务，接受查询的有关单位和金融机构，不是对任何财政部门，而只对国务院财政部门及其派出机构的查询，必须给予支持；其次，国务院财政部门及其派出机构只有对重大违法嫌疑进行查询时，才能要求有关单位和金融机构给予支持。做出这种限制的意义在于，既保证了财政部门依法进行监督，又尽量减少了政府部门对有关单位和金融机构正常活动的影响，同时也能加强财政部门对监督权力的慎重行使。

（3）对单位会计核算情况的检查——会计核算是否符合《会计法》和国家统一的会计制度的规定。

根据会计法律制度的规定，各单位必须对法定的经济业务事项进行会计核算；遵守会计年度、记账本位币、法定的文字记录等会计核算制度的规定；妥善保管会计资料；公司、企业必须遵守会计核算的特别规定。财政部门有权监督各单位的会计核算是否符合《会计法》和国家统一的会计制度的规定。

（4）对单位会计人员从业资格和任职资格的检查——从事会计工作的人员是否具备会计从业资格。

财政部门有权监督各单位“从事会计工作的人员是否具备会计从业资格”。关于会计人员的从业资格，在《会计法》第五章和《会计从业资格管理办法》中有具体的规定。从事会计工作的人员应当依照《会计法》和有关规定具备相应的从业资格，不符合从业资格要求的人员，不得在单位从事会计工作，否则，财政部门有权予以查处。

（5）对会计师事务所出具的审计报告的程序和内容的检查。

4. 会计工作的政府监督的注意事项

（1）依法对有关单位的会计资料实行监督检查的部门及其工作人员对监督检查中知悉的国家秘密和商业秘密负有保密义务。

（2）各单位必须依照有关法律和行政法规的规定，接受有关监督检查部门依法实施的监督检查，如实提供会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料以及有关情况，不得拒绝、隐匿、谎报。

（3）对各单位的会计资料实施监督，发现重大违法嫌疑时，国务院财政部门及其派出机构可以向与被监督单位有经济业务往来的单位和为被监督单位开立账户的金融机构查询有关情况，有关单位和金融机构应当给予支持。

1.4.3 会计工作的社会监督

1. 会计工作的社会监督的概念

会计工作的社会监督，主要是指由注册会计师及其所在的会计师事务所依法对委托单位的经济活动进行审计、鉴证的一种监督制度。此外，单位和个人检举违反《会计法》和国家统一的会计制度规定的行为，也属于会计工作社会监督的范畴。会计工作的社会监督是一种外部监督，是单位内部监督的再监督，其特征是监督行为的独立性和有偿性。社会监督是以其特有的中介性和公正性而得到法律认可的，具有很强的权威性、公正性。

2. 会计工作社会监督的主体

注册会计师及其所在的会计师事务所是会计工作社会监督的主体。单位和个人检举违反《会计法》和国家统一的会计制度规定的行为，也构成会计工作社会监督的主体。

3. 注册会计师及其业务范围

（1）依法承办下列审计业务。

①审查企业会计报表，出具审计报告。审计报告是指注册会计师根据中国注册会计师审计准则的规定，在实施审计工作的基础上对被审计单位财务报表发表审计意见的书面文件。

审计报告分为标准审计报告和非标准审计报告。当注册会计师出具的无保留意见的审计报告不附加说明段、强调事项段或任何修饰性用语时，该报告称为标准审计报告。标准审计报告包含的审计报告要素齐全，属于无保留意见，且不附加说明段、强调事项段或任何修饰性用语；否则，不能称为标准审计报告。

非标准审计报告，是指标准审计报告以外的其他审计报告，包括带强调事项段的无保留意见的审计报告和非无保留意见的审计报告。非无保留意见的审计报告包括保留意见的审计报告、否定意见的审计报告和无法表示意见的审计报告。

②验证企业资本，出具验资报告。

③办理企业合并、分立、清算事宜中的审计业务，出具有关的报告。

④法律、行政法规规定的其他审计业务。

（2）注册会计师还可以承办会计咨询和会计服务业务。

①设立财务会计制度。

②担任会计顾问，提供会计、财务、税务和其他经济管理咨询。

③代理记账。

④代理纳税申报。

⑤代办申请注册登记，协助拟定合同、协议、章程及其他经济文件。

⑥培训会计人员。

⑦审核企业前景财务资料。

⑧资产评估。

注册会计师承办业务，其所在的会计师事务所统一受理与委托人签订委托合同。会计师事务所对本所注册会计师承办的业务，承担民事责任。

4. 会计工作的社会监督的相关问题

（1）委托注册会计师审计的单位应当如实提供会计资料。

（2）任何单位或个人不得以任何方式要求或者示意注册会计师及其所在的会计师事务所出具不实或者不当的审计报告。

（3）会计师事务所和注册会计师必须接受财政部和省级财政部门依法实施的监督检查，如实提供中文工作底稿以及有关资料，不得拒绝、阻挠、逃避检查，不得谎报、隐匿、销毁相关证据材料。

（4）任何单位或个人对违法会计行为都有权检举，收到检举的部门有权处理的，应当依法按照职责分工及时处理；无权处理的，应当及时移送有权处理的部门处理。收到检举的部门、负责处理的部门应当为检举人保密，不得将检举人姓名和检举材料转给被检举单位和被检举人个人。

5. 对注册会计师及其所在的会计师事务所的监督检查

（1）会计师事务所和注册会计师必须按照执业准则、规则的要求，在实施必要的审计程序后，以经过核实的审计证据为依据，形成审计意见，出具审计报告，不得有下列行为。

①在未履行必要的审计程序，未获取充分适当的审计证据的情况下出具审计报告。

②对同一委托单位的同一事项，依据相同的审计证据出具不同结论的审计报告。

③隐瞒审计中发现的问题，发表不恰当的审计意见。

④未实施严格的逐级复核制度，未按规定编制和保存审计工作底稿。

⑤违反执业准则、规则的其他行为。

（2）会计师事务所和注册会计师执行审计业务，遇到下列情形之一的，应当拒绝出具有关报告。

①委托人示意其做不实或者不当证明的。

②委托人故意不提供有关会计资料和文件的。

③因委托人有其他不合理要求，致使其出具的报告不能对财务会计的重要事项做出正确表述的。

（3）注册会计师不得有下列行为。

①在执行审计业务期间，在法律、行政法规规定不得买卖被审计单位的股票、债券或者不得购买被审计单位或者个人的其他财产的期限内，买卖被审计单位的股票、债券或者购买被审计单位或个人所拥有的其他财产。

②索取、收受委托合同约定以外的酬金或者其他财物，或者利用执行业务之便，谋取其他不正当利益。

③接受委托催收债款。

④允许他人以本人名义执行业务。

⑤同时在两个或者两个以上的会计师事务所执行业务。

⑥对其能力进行广告宣传以招揽业务。

⑦违反法律、行政法规的其他行为。

（4）会计师事务所不得有下列行为。

①未经批准设立分所。

②向省级以上财政部门提供虚假材料或者不及时报送相关材料。

③雇用正在其他会计师事务所执业的注册会计师，或者明知本所的注册会计师在其他会计师事务所执业而不予制止。

④允许本所注册会计师只在本所挂名而不在本所执行业务，或者明知本所注册会计师在其他单位从事获取工资性收入的工作而不予制止。

⑤允许其他单位或者个人以本所名义承办业务。

⑥采取强迫、欺诈等不正当方式招揽业务。

⑦承办与自身规模、执业能力、承担风险能力不匹配的业务。

⑧违反法律、行政法规的其他行为。

（5）会计责任与审计责任。被审计单位接受注册会计师审计的，应当区分会计责任和审计责任。

会计责任是指被审计单位对建立健全和有效执行本单位的内部控制制度，保证本单位提交的会计资料的真实性、合法性和完整性，保证本单位资产的安全与完整等负有责任。

审计责任是指注册会计师对委托人和被审计单位应尽的义务。如要求注册会计师依法独立实施审计程序，获取充分适当的审计证据，依法出具审计报告，清楚地表达被审计单位会计报表整体的意见，并对出具的审计报告负责等。

会计责任与审计责任不能相互替代、减轻和免除。

6. 注册会计师审计与内部审计的关系

内部审计是由各部门、各单位内部设置的专门机构或人员实施的审计。

内部审计与注册会计师审计一样，都是现代审计体系的组成部分。从我国情况看，注册会计师审计与内部审计在许多方面存在很大区别。

（1）两者的审计目标不同。内部审计主要是对内部控制的有效性，财务信息的真实性、完整性以及经营活动的效率和效果所开展的一种评价活动；注册会计师审计主要是对被审计单位财务报表的真实性（或合法性）和公允性进行审计。

（2）两者独立性不同。内部审计为组织内部服务，接受总经理或董事会的领导，独立性较弱；注册会计师审计为需要可靠信息的第三方提供服务，不受被审计单位管理层的领导和制约，独立性较强。

（3）两者接受审计的自愿程度不同。内部审计是代表总经理或董事会实施的组织内部监督，是内部控制制度的重要组成部分，单位内部的组织必须接受内部审计人员的监督；注册会计师审计是以独立的第三方对被审计单位进行的审计，委托人可自由选择会计师事务所。

（4）两者遵循的审计标准不同。内部审计人员遵循的是内部审计准则；而注册会计师遵循的是注册会计师审计准则。

（5）两者审计的时间不同。内部审计通常对单位内部组织采用定期或不定期审计，时间安排比较灵活；而注册会计师审计通常是定期审计，每年对被审计单位的财务报表审计一次。

7. 财政部门对社会监督的再监督

（1）财政部和省级财政部门依法对下列事项实施监督检查。

①会计师事务所保持设立条件的情况。

②会计师事务所应当向财政部和省级财政部门备案事项的报备情况。

③会计师事务所和注册会计师的执业情况。

④会计师事务所的质量控制制度。

⑤法律、行政法规规定的其他监督检查事项。

（2）会计师事务所和注册会计师存在下列情形之一的，财政部和省级财政部门应当进行重点监督检查。

①被投诉或者举报的。

②未保持设立条件的。

③在执业中有不良记录的。

④采取不正当竞争手段承接业务的。

（3）财政部应当加强对省级财政部门监督、指导注册会计师、会计师事务所工作的监督检查。

省级财政部门应当建立信息报告制度，对会计师事务所、注册会计师发生的重大违法违规案件及时上报财政部。

1.4.4 内部会计监督与政府监督和社会监督的关系

1. 单位内部会计监督与政府监督、社会监督的联系

内部会计监督与政府监督、社会监督的联系主要表现为以下3个方面。

（1）单位内部会计监督是政府监督、社会监督有效进行的基础。

（2）政府监督、社会监督是对内部会计监督的一种再监督。

（3）政府监督是社会监督有效进行的重要保证。

2. 内部会计监督与政府监督、社会监督的区别

内部会计监督与政府监督、社会监督的区别主要表现为以下4个方面。

（1）监督的主体不同，如表1-3所示。

表1-3　监督主体不同

（2）监督的性质不同，如表1-4所示。

表1-4　监督性质不同

（3）监督的时间不同，如表1-5所示。

表1-5　监督时间不同

（4）监督的内容不同，如表1-6所示。

表1-6　监督内容不同