二 相关概念的梳理

对于大学学者作为专家参政的现象，学术界有着各种称谓和理解。早在20世纪初，威斯康星大学教授托马斯·S.亚当斯就将威斯康星州政府吸收威斯康星大学学者担任公职的经验概括为“专家治理”（government by experts）^[9]；哥伦比亚大学教授詹姆斯·卡特尔（James McKeen Cattell）则认为，由科学家、社会科学家等学术人士参与的“专家政府”（expert government）同“代议制”一样乃政治民主之必需。^[10]学者出身的伍德罗·威尔逊或许是出于拉拢选民的需要，曾在1912年的水牛城竞选演说中警告“专家的政府”（government of experts）的浮现。至“新政”时期，大学学者作为专家参政的现象因罗斯福的“智囊团”而变得愈发突出，人们对此类现象的称谓更是五花八门。诸如“教授治理”（government by professors）、“专家政治”、“专门家的政治”等说法，在20世纪30年代的美国屡见不鲜，乃至影响到当时的中国知识界，引起了胡适、罗隆基和张君劢等中国学人的讨论。^[11]后世的一些研究者还使用“专家治国”“专家资政”（expert consultancy）、“专业知识人的统治”（rule by men of expertise）来描述20世纪初美国大学学者作为专家参政的趋势。^[12]

鉴于称谓的纷繁复杂，各种术语令人眼花缭乱，本书有必要对相关的基本概念进行梳理，阐明“专家”究竟所指何人，所谓“专家参政”与各种话语中最常见的“专家治国”“学者从政”有何区别，进而确定“专家参政”的基本特点。唯有如此，方能避免引起种种混淆和误会。

（一）作为专业知识分子的“专家”

尽管不同的观察家和研究者在运用“专家治理”“专家政府”“专家治国”“专家政治”等称谓时各有其独到的见地，但基本上都和本书所言“专家参政”一样，将来自大学的学者在政府事务中所扮演的角色——“专家”——作为其在描述这类现象时强调的核心所在。因此，对“专家”这一核心概念加以界定和说明，是阐明20世纪初美国专家参政现象的必要前提。

“专家”，又称“专门家”，指“对某种学术、技能有专长的人”（《辞海》）。其中，学术指专门的、系统的知识，技能指运用知识和经验并进行实践的方式。广义的“专家”既可指知识理论及学术层面的专家，即所谓的“专业知识人”（men of expertise），如学问精湛的经济学家；又可指实践、经验层面的专家，又曰“行家里手”，如资深的投资人和熟练的技术人员。本书所关注的大学学者在政府事务中所扮演的“专家”角色，主要属于前者，即知识理论及学术层面的专家。

作为专业知识与技能即“专长”（expertise）的掌握者，专家在现代社会中的出现乃是知识高度专业化所导致的知识分子内部分化的必然结果。^[13]这一内部分化主要体现在法国思想家福柯所说的“普遍知识分子”与“专业知识分子”的分野上。根据福柯的解释，所谓“普遍知识分子”是指那些自视能为人类、为社会的发展提供一种普遍适用的理论或意识形态的传统知识分子，他们以社会良心自居，游离于体制之外，面向公众写作发声，往往是社会的批判家或政治上的异议者。“专业知识分子”即专家，他们栖身于体制化的大学或实验室，身为教授或专职科学家，仅仅面向专业读者写作，“在某一特定（知识）领域工作，并不创造一种普遍的关于这个世界的理论”^[14]。

除了福柯外，许多其他学者也对知识分子做过类似的划分。例如，霍夫斯塔特认为，知识分子所扮演的社会角色，要么是意识形态家，要么是专家。^[15]卡尔·博格斯提出“作为古典学者、哲学家、牧师或文学人士的传统知识分子”与“专业知识分子”之间的两分，认为后者在现代社会中逐渐取代了前者。^[16]基辛格则表示：“知识分子作为专家……是被要求来解决问题的，不是来探讨目的本身的含义的。”因此，专家型的知识分子，是难以像传统知识分子一样去充当社会价值的阐发者和代言人的。^[17]对知识分子内部的分化或者说越来越“专家化”最具批判性的论述，来自美国历史学家拉塞尔·雅各比。在20世纪80年代末轰动一时的《最后的知识分子》一书中，雅各比以传统型的公共知识分子作为知识分子的正统与理想形象，将传统知识分子与专家型知识分子的此消彼长哀叹为“知识分子的衰亡”^[18]。

普遍知识分子与专业知识分子之间的最大区别体现在其探究对象和方法的截然不同上。普遍知识分子以百科全书式的、非专业性的知识视野来探寻普遍真理和公共正义。他们以社会的良心和眼睛自居，致力于通过公共参与来“为天下立心，为生民立命”。相比之下，专业知识分子并不追求一种普遍的绝对真理，而是探索其专业领域内的相对真理与客观知识，解决专业性的具体问题。在处理与外部世界的关系时，普遍知识分子体现出强烈的公共性和非专业性，他们认为自己有义务向那些不明真相的民众阐明普遍的真理和社会的良知，因而常常体现出对现实世界尤其是权力的不满与叛逆。专业知识分子对外部世界的态度则分为两种：一种是“非公共性”的态度，即潜心于自我的专业研究，“躲进小楼成一统”。另一种则是经世致用的态度，运用专业知识来化解现实社会中的重大难题。对于部分专业知识分子的入世方式，福柯有过一段很重要的说明：

（专业）知识分子的工作不是要改变他人的政治意愿，而是要通过自己专业领域的分析，一直不停地对设定为不言自明的公理提出疑问，动摇人们的心理习惯、行为方式和思维方式，拆解熟悉和被认可的事物，重新审查规则和制度，在此基础上重新问题化（以此来实现他的知识分子使命），并参与政治意愿的形成（完成他作为一个公民的角色）。^[19]

由此可见，“公共性”并非如一些研究者所以为的乃传统的普遍知识分子所独有，专业知识分子同样可以其特定的方式来参与公共事务。不过，专业知识分子不是普遍知识分子，专家不是意识形态家。他们对于外部世界（社会）没有进行形而上的思考，他们的分析和批判往往是从专业领域的特殊立场出发，根据其专业领域所知，并常由专业活动表现出来。他们更关心的是此时此刻，就事论事，解决当下的具体问题。^[20]

（二）“专家治国论”

人们对于“学术与政治”或曰“知识与权力”关系的认知，大致存在理想主义和现实主义两种对立的基本路径。理想主义路径强调学术活动的“非政治性”（apolitical），认为政治的介入会伤害学术活动的价值中立原则和客观性追求。自19世纪以来，无论是柏林大学创办者洪堡的“学术自由”理念，还是马克斯·韦伯的“以学术为志业”，实际上都暗含着学术与政治无涉的主张。根据这种主张，学者应居于象牙塔中，潜心于探究学问，提供中立的客观知识，扮演“为学问而学问”“为知识而知识”的“纯学者”形象。现实主义路径则反其道而行之，认为“知识与权力”或曰“学术与政治”作为两个相对分离、互不从属的独立领域的图景仅仅是一种存在于观念之中的理想或曰追求，两者在现实中几乎不可能完全分离或划清界限。从任何一个国家的政治实际来看，尽管“知识分子群体中的大部分人在政治上是不活跃的”，但不可否认“总有相当一部分知识分子卷入政治事务”^[21]。

知识分子卷入或介入政治的方式各异，有学者将之归纳为三种类型：一是弃学从政，加入政党，成为职业政客；二是议政，相当于“独立政论家”；三是作为专家进入政府，担任高级文官或参谋顾问，成为官僚体制中的一员。^[22]其中，最后一种类型即为本书所言之“专家参政”。专家参政的实践，在20世纪的美国、中国乃至其他各国的现实政治中皆屡见不鲜。^[23]主张政府吸收和重用专家、由他们来管理国家的思想理念由来已久，这一理念通常被称为“专家治国论”。

“专家治国论”在西方历史上可谓源远流长。有学者将其远祖追溯至古希腊思想家柏拉图的“哲人王”思想。近代英国哲学家培根也幻想过一个由科学家、工程师、理论家和实验员领导的国度——本色列岛，但西方学术界更多地认为法国空想社会主义者圣西门（1760—1825）才是“专家治国论之父”。1803年，圣西门在《一个日内瓦居民给当代人的信》中首次提出由科学家、学者、艺术家来取代牧师成为工业社会的掌权者和管理者的设想。^[24]20世纪初，美国工程师威廉·史麦斯首创“专家治国”（technocracy）一词，意为“民众通过服务于他们的科学家和工程师来进行有效的统治”。同年，美国经济学家索尔斯坦·凡勃伦在《日晷》杂志上发表系列文章，倡导“专家治国”。这些文章于1912年被汇编出版，定名为《技术专家与价格体系》。至此，“专家治国论”作为一种具有真正意义的社会思想登上了历史舞台。

在20世纪上半叶的美国，以凡勃伦为代表的专家治国论者相当激进。凡勃伦本人主张“工业性翻转”（industrial overturn），即用“技术专家苏维埃”来推翻现存的资本主义制度。凡勃伦的追随者——美国工程师霍华德·斯科特更是“青出于蓝而胜于蓝”。他不仅鼓吹夺取国家政权，消灭资本主义经济制度和代议制政府，将新建的社会交由技术专家以科学的方式加以管理等，还设想美国、加拿大、墨西哥及中美洲各国组成“科技国”（technate），由一个名为“大陆管理委员会”的机构来实现彻底的“专家治国”。由于大萧条给美国社会经济所带来的重创，激进的“专家治国论”风行一时。在霍华德·斯科特等人的大力鼓动下，专家治国从原先囿于学院内讨论的思想理念转化为一场社会运动。1933年至1936年，美国各地陆续成立了“美国专家治国联盟”（American Technocratic League）、“美国专家治国委员会”（American Council of Technocracy）、“专家治国社”（Technocracy，Inc.）等组织。

斯科特等人引领的专家治国运动无论在纲领还是策略上都过于激进，难以争取广泛的社会支持，因而在短短数年后便迅速分化、衰退。40年代后，早期专家治国论者动辄要推翻现存制度和政府的激进主张已鲜有人问津，但“专家治国论”作为一种倡导科学家、社会科学家等专业学者来治理所谓“后工业社会”的理念却引起学术界的反复讨论。其中最具代表性的是美国经济学家约翰·加尔布雷斯的《新工业国》和丹尼尔·贝尔的《后工业社会的来临》。加尔布雷斯在《新工业国》中提出，在美国这样的管理型社会中，权力将转向所谓“技术统治阶层”。这一阶层是一个“庞大的、向决策者提供专业知识、信息和经验的群体”，包括科学家、设计师、工程师、技术人员和其他专家。丹尼尔·贝尔则写到：“如果说过去百年间处于统治地位的人物一直是企业家、商人和工业经理人员，那么，‘新的人物’就是掌握新的智力技术的科学家、数学家、经济学家和工程师。”^[25]

“专家治国”的理念之所以被战后美国学术界老调重弹，一方面是因为战后的“专家治国”思想摈弃了早期专家治国论者的激进主张^[26]，另一方面更在于此时美国学术界对“专家治国”的描述或预测，看上去似乎和20世纪三四十年代以来美国政治中专家参政的现实趋势颇相吻合。这样一来，专家治国作为一种理念固然激进并饱受争议，但现实中的专家参政趋势却愈演愈烈。这一趋势主要体现在以下几个方面：进入政府任职的学者专家人数越来越多；政治决策同科学技术之间的关系日益密切；通过研究来为政府提供政策选择、影响决策的组织——思想库也迅速发展。^[27]

（三）“专家参政”：与“学者从政”对比

按照美国思想史家默尔·柯蒂（Merle Curti）的说法，文人、学者从政之现象在美国历史上由来已久。在1787年费城制宪会议上，与会代表中便有两位高等院校的校长、三名教授，此外还有不少业余学者，此中翘楚当推本杰明·富兰克林。^[28]至19、20世纪之交，以大学教授为主的学术界人士通过政党及选举政治成为民选官员之事也屡见不鲜。除了众所周知的“学者总统”伍德罗·威尔逊外，还有以耶鲁大学历史系教授身份当选为州长、联邦参议员的海勒姆·宾厄姆（Hiram Bingham），以及以耶鲁大学研究生院院长身份当选为州长的威尔伯·克罗斯（Wilbur Cross），多次竞选芝加哥市市长、组建伊利诺伊州进步党的芝加哥大学政治学教授查尔斯·梅里亚姆（Charles Merriam）等。

这种历史上早已有之的文人、学者从政现象与20世纪美国政治中日渐凸显的专家参政现象有何不同呢？概而言之，两者之间的主要区别在于知识分子介入政治所采取的路径。以威尔逊为代表的“学者从政”之人走的是民选、党派政治等常规从政路径，而“专家参政”之人走的是一条“学而专则仕”的非常规路径。具体而言，两者之间的区别主要表现在三个方面：

其一，一般意义上的“学者从政”，倚靠的是这些学者作为公民的个人政治权利，而非其在知识、学问上的优势；“专家参政”则依托于学者之专长——专业知识与技能。他们在公共事务中之所以作为“专家”得到信任和重用，是因为他们拥有专长所赋予的“知识权威”（knowledge-based authority）。^[29]

其二，一般意义上的“学者从政”，由这些学者通过个人参与、竞选公职来实现，属单方面的个体行为；“专家参政”却非专家“一厢情愿”所能为之，而必须有赖于专业学术界与政界之间的“两情相悦”——专家与政府（或政治家）双方面的共同意愿、相互需要和互动。^[30]

其三，在一般意义上的“学者从政”中，学者通过竞选或党派活动致力于获取具有决策职能、有特定任期的政治官员职务，如市长、州长、总统、州或联邦议员等。一旦成功，这些学者往往要放弃大学教授之类的学术职位，转型为职业政治家。相比之下，应邀参与政府事务的专家并不涉足竞选和党派活动，而通常是被政治家委任到政策咨询、事务执行而非决策性的政府职位上，其任期也不固定。在特殊情况下，一些专家甚至被允许在保留其学术职位的同时，以兼职的方式在政府中任职。

关于以上差异，只需将以普林斯顿大学教授、校长身份跻身政坛的伍德罗·威尔逊与同一时期被任命于联邦产业关系委员会的威斯康星大学经济学家约翰·康芒斯（John Commons），或将辞去芝加哥大学法学教员之职而转入政坛的巴拉克·奥巴马与其所任命的两任经济顾问委员会主席——加州大学伯克利分校经济学家克里斯蒂娜·罗默、芝加哥大学经济学家奥斯坦·古尔斯比稍作对比，便一目了然。威尔逊和奥巴马走的是学者（弃学）从政的路径，而康芒斯、罗默和古尔斯比则是以大学专业经济学家的身份受到联邦政府的任用，属于专家参政的范畴。

综上所述，“专家参政”特指主要来自大学的专业学者凭借其专长而受到政治家招募或政府任用的现象。它既不同于主要表现在理论层面的“专家治国论”，又与走民选、党派政治路径的“学者（弃学）从政”现象有所不同。“专家参政”是建立在知识和学术的专业化这一基础之上的，同时也反映了政府事务中对专业知识和技术的需要。在政府事务中重视并运用专业学者及其所掌握的专业知识，这是专家参政现象的基本特征。