第二节 研究现状与评述

当前，政府购买公共服务在我国方兴未艾，此项改革利用市场和社会力量克服了政府垄断公共服务供给的弊端，在减轻政府财政压力的同时，也提高了公共服务的供给效率与服务质量。但是，承担公共服务的社会力量尤其是私营组织，显然具有一定的自利性和营利性的特质，因而会在不同程度上忽视公共服务的公共属性，这很可能造成公共服务的非均衡供给、“贵族化”定价、服务质量降低等偏离社会公平正义的现象，使公共服务的公共性价值无法得到保障，由此引发诸多社会矛盾。根据已有的国内外相关研究文献，可以发现，虽然目前以“政府购买公共服务中‘公共性流失’”为专题的研究成果并不多见，但是相关研究成果也有助于为本书主题提供学术资源与理论启示。

1.关于公共性以及“公共性流失”的研究

有关公共性的研究是在人类步入现代社会以后出现的课题。在西方，首先对公共性问题做出突出贡献的是哲学领域，代表性学者主要有阿伦特、哈贝马斯、罗尔斯等。他们通过对反思启蒙思想家们的平等和自由理念如何在现实制度安排中落实的问题，引发了对公共性的探求与思考。此后，对公共性问题的研究逐渐超出了哲学的界限而向其他学科领域进行渗透，对公共性问题的探究逐渐扩展到其他领域。

从行政学领域来看，早在20世纪60年代末，以沃尔多、弗雷德里克森等为代表的“新公共行政学派”就开始关注公共服务的公共性问题。20世纪80年代以来，针对新公共管理运动过度的“管理主义”倾向，一部分学者呼吁复兴政府的公共性，其中以威斯利、沃尔夫、古德塞尔为代表的“黑堡学派”和登哈特夫妇为代表的“新公共服务学派”特别强调了公平、正义、责任等价值在公共服务中的重要意义。这些学者将公共行政推进到自觉关注公共性的历史阶段，形成了关于公共性以及“公共性流失”的多视角研究：一是基于价值角度的探讨，主要代表有后现代公共行政学派和公共行政理论网络学派，他们将公共性阐释为公共行政应遵循的理念基石、价值标准和行动逻辑；二是基于制度层面的探讨，主要代表是黑堡学派和公共服务学派，主张“公共性流失”的根源在于政治体系本身的“不可治理性”，呼吁建构全新的制度体系来维护公共性；三是基于伦理视角的探讨，主要代表是行政伦理学派，认为公共性存在于行政人员的职业态度、观念和信仰之中，需要从公共伦理的角度来重塑公共性。

在国内，中国人文社会科学的多个领域如哲学、法学、新闻传播学、社会学、政治学等都在关注并讨论公共性问题。就公共行政学领域而言，学者们对公共性的研究大致形成四种意见：一是理解为公共组织与私营组织的产权差异，代表人物有王乐夫（2002）、蔡立辉（2003）、蓝志勇（2006）等；二是理解为政府行为的价值取向，代表人物有周志忍（1998）、孙柏瑛（2006）；三是公共事务和公共产品的本质属性，主要代表是薛冰（2003）；四是政府与社会的互动场域，主要代表是孔繁斌（2008）。而对于现实中存在的“公共性流失”问题，学者们的相关探讨主要从以下两个层面展开：其一，基于哲学层面的探讨。王乐夫（2003）、张成福（2003）、张康之（2005）、郁建兴（2006）、乔耀章（2008）、丁煌（2008）、何颖（2010）、任剑涛（2011）等学者在有关行政哲学的学科框架的构建中，从不同方面和层次探讨或触及了公共性的内容，认为公共性是公共行政学不可或缺的维度，而以新公共管理为代表的“管理主义”研究范式造成了公共性衰退甚至流失的现象；其二，基于行政实践层面的探讨。近年来，有一批学者从公共管理实践的制度、机制和行为等角度对行政的公共性进行探讨，代表性学者有毛寿龙（1998）、周志忍（1998）、孔繁斌（2008）和俞可平（2014）。值得注意的是，2000年以来，行政哲学研究逐渐受到学术界普遍重视，《中国行政管理》设置了“行政哲学”研究专栏，国内有关刊物陆续刊发了一系列相关论文，其中不乏以公共性为论题的学术作品。中国行政管理学会2003年于南京召开首届“行政哲学学术研究会”，此后的历年会议都吸引不少行政哲学领域学者参会交流，对于公共性进行了多层面的高水平探讨。这标志着我国行政学界对公共性的研究进入一个更加系统和深入的阶段。

从文献查阅可以发现，国内外学者对公共性及其流失问题的研究都呈现出领域不断拓宽和视角不断加深的趋势，并且在客观上对政府改革的走向产生了一种潜移默化的作用，因为正是公共性研究为政府确立了这一基本行为价值准则。进入21世纪后，随着行政体制改革的进一步深入，政府面对日益增多的社会公共问题和矛盾冲突。在这种背景下，从一般意义上探讨公共性问题已经难以满足政府治理的需要，不断发展的公共行政实践更需要从具体的改革领域来诠释和保障公共性的学术研究。

2.关于“政府购买公共服务”的研究

20世纪70年代末开始，在世界范围内掀起了波澜壮阔的新公共管理运动浪潮，其关注焦点是降低行政成本、提升政府行政效率和公共服务质量。新公共管理运动在公共服务领域将私营组织、社会组织纳入供给主体之中，使得以服务外包、公私合作为形式的“政府购买公共服务”成为世界性改革潮流，也使这一主题成为经济学、政治学、社会学、管理学等多学科聚焦的领域。在公共管理学领域，主要有奥斯特罗姆（1981）、斯蒂尔曼（1991）、奥斯本和盖布勒（1992）、萨瓦斯（2003）、彼得斯（1997）和萨拉蒙（2010）等人从新公共管理、“多元治理”、“社会组织”的视角对公共服务社会化供给的理念、驱动力以及实现方式等基本问题开展了广泛而深入的研究，主要围绕着“什么是政府购买公共服务”“为什么要购买”“怎样购买”三大主题进行了系统探讨。

在国内，学者们对于政府购买服务问题的关注始于21世纪初，他们在引介西方相关理论时，基于我国现实主要对以下议题进行探讨：一是介绍公共服务购买的方式、内容、条件以及国外经验，主要代表性学者是王浦劬（2010）、句华（2010）、陈振明（2011）、李军鹏（2013）；二是公共服务购买中政府角色，主要代表性学者有高小平（2010）、贾西津（2013）、吕纳（2016）；三是政府购买公共服务的绩效，主要代表性学者有黎熙元（2011）、王春婷（2012）、邰鹏峰（2014）；四是政府购买公共服务中社会组织的运作和政社关系问题，主要代表性学者有王名（2010）、周红云（2010）、敬乂嘉（2014）；五是从具体公共服务领域探讨服务购买的问题，大多数研究集中在养老、社区、教育、体育、卫生、医疗、环卫、残障人服务等领域。近年来，尤其是2013年国务院发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》以后，此类文献数量迅速增长，在此不一一分类举例赘述。总体来看，我国对政府购买公共服务的研究与我国的行政体制改革和政府职能转变的进程是一致的，是全面深化改革发展的领域化成果。但是，由于实践经验不足，我国对政府购买公共服务的理论研究还处于起步阶段，尚未形成系统的理论体系和研究框架，对于购买什么、如何购买、怎样设计管理体制和运行机制等问题还处于探索阶段，关于改革过程的内在价值和行动逻辑也未达成共识，存在着进一步深入研究的空间。

3.涉及“政府购买公共服务中公共性”的研究

学界一般认为，公共服务社会化改革中出现的有悖公平正义的问题，主要是由于市场机制的引入和民营主体进入公共服务供给体系而使公共服务的营利倾向增强，加之政府监管的缺位，造成公共服务本身应该具有的公共性减少甚至丧失。但是，目前针对“公共性流失”问题的研究更多是针对公共服务民营化和市场化改革而言的，虽然也涉及政府购买公共服务领域，但是没有形成专门的研究话题，而是散见在各种相关研究中。

在西方，随着新公共管理运动的发展，公共服务市场化、社会化改革蓬勃兴起，政府购买公共服务中涌现出公平和公正流失的风险及问题。以登哈特夫妇为代表的新公共服务学派、以摩尔和斯托克为代表的公共价值学派对这种“管理主义”倾向的改革举措进行了批驳。在此背景下，米勒（2001）、萨瓦斯（2002）等学者提出政府购买公共服务可能导致的政府责任弱化、公民权利流失等问题；霍吉（2000）坦言，政府购买公共服务不仅没有达到有效降低行政成本的目的，相反却引发了社会公平的问题；约翰斯通（2003）和荣姆泽克（2008）分析了政府管理外包合同复杂度对政府购买服务的公正性造成的影响；德霍格（2004）通过市政研究证实了政府购买公共服务面临着投机取巧和非法行为等风险。针对这些问题，莫尓（1994）提出制订精细的合同协议来增进政府购买公共服务的公平性；萨拉蒙（1995）从政府政策指导、政府监管和公民组织自律等方面论述了强化监管的途径；格兰德（2010）则认为政府应当通过严格的绩效标准、规范的价格体系来保障公共服务购买的公正性。

国内学者们也对政府购买公共服务可能出现的风险与问题进行了反思与探讨，代表性学者有：毛寿龙（1998）指出公共服务民营化存在资本发展不足、私人垄断、腐败蔓延三大风险；王浦劬（2010）从购买标准、社会组织能力、购买体制机制等角度系统分析了中国政府购买公共服务存在的主要问题；汪永成（2009）和周俊（2010）从交易费用、公共安全等角度指出政府购买公共服务的风险；周义程（2012）基于公共服务合同制购买的运作风险提出防范策略；李洪佳（2015）探讨了政府购买公共服务中公共责任的流失现象。近年来，也有少数学者开始聚焦政府购买公共服务的公共性问题，如梅锦萍、杨光飞（2016）从公共性的角度对公共服务民营化与政府购买中的种种问题作出了分析；周定财、杨浩（2017）从公共利益视角对政府购买公共服务的公共性进行探讨；宁靓、赵立波（2017）则从公众参与视角对政府购买公共服务绩效评估的影响因素进行了考察，指出政府购买服务的考核机制不完善，不能及时回应社会关注度而降低了公共性；苗红培（2018）强调了公共性是政府向社会组织购买公共服务的逻辑起点与价值追求。

分析上述文献可知，尽管国内外学界开始关注政府购买公共服务及其存在的问题与风险，也提出了一定的解决思路，但是综合来看，学者更多地把政府购买公共服务作为一种经济过程而非政治过程，所以在论述政府购买公共服务过程中的诸多问题时更多的是从经济学和管理学视角，基于对公共性的探讨始终处于附属的位置。这种倾向造成了现有研究的两方面不足：一是探讨集中于技术性层面，主要基于代表性个案来对我国政府购买公共服务进行具体分析，多从具体操作流程的科学性和合理性提出建议，较少从伦理价值层面对现象背后的运作逻辑进行深入剖析与学理解释；二是对策建议的碎片化。研究成果主要停留于法规政策制定、供给模式转向、运作机制优化、监管力度加大、承接主体的多元选择等规范化、概念化的单一性视角，且对于“公共性流失”的治理对策大多基于技术理性而提出，诸如“服务合同如何进一步完善与监管”“招标过程如何进一步规范化”“政府如何更好地做一个精明买家”等技术层面，往往基于某一领域的情况因而显得比较零散而不系统，未能从“价值性分析”形成系统性、整体性的研究框架和理论建构，因此尚缺少适用于全国公共服务顶层设计的普适性。因此，深入研究政府购买公共服务“公共性流失”的问题既有理论的必要性，也有现实的迫切性，笔者期望在政府购买公共服务的既有研究基础上，依托本人设计的公共性的“形式”与“实质”框架对政府购买公共服务公共性的弱化、公共责任缺失和公共利益保障不足等问题作出新的学理性探索，并对政府购买公共服务的规范化运作提供可资参考的理论建言。