第一节 研究缘起与意义
作为社会治理变革的一种制度安排和政策工具，政府购买公共服务在缩减政府规模、节约服务成本、提高服务效率等方面显现出明显的优越性，因而备受各国政府的青睐和推崇，在当前已成为现代国家转变行政职能、创新行政机制的一种引人注目的世界性改革之举。中国自21世纪初期开始引入政府购买公共服务举措，十余年间，这一新思路在社会养老、基础教育、公共交通、医疗卫生、社区服务等多个领域迅速发展，尤其是随着2003年《政府采购法》以及后来相关法规政策的相继颁布实施，我国政府购买公共服务的规模呈上升趋势，购买范围也逐步扩大，购买的经济、社会效果也逐步显现。为此，国务院办公厅在2013年颁布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确指出：到2020年基本建立比较完善的政府向社会购买服务的制度。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出，推广政府购买服务，凡属于事务性管理实务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托方式向社会购买。党的十八届四中全会提出的依法治国战略和党的十九大报告对公共服务社会化供给改革的具体部署，则进一步为政府购买公共服务在更广范围、更深层次的发展提供了政策保障。
不可否认，与传统的政府垄断公共服务模式相比，政府向社会力量购买公共服务具有显著的效率优越性，在低成本、高绩效、操作灵活便捷等方面显示出明显优势，而且对于政府转变职能、回应民众、改善政府与社会、市场的关系具有重要意义。然而，我们在看到其积极一面的同时，也不能忽视政府购买公共服务中的消极因素甚至隐含的种种风险，对于政府购买服务还需要进一步展开系统思考和理性权衡。从西方状况来看，西方国家的购买公共服务经历了20世纪90年代的高歌猛进阶段之后，发展速度出现了普遍下降的态势，不少国家甚至因为对外包质量失望和监控困难等种种原因，相继不同程度地出现了以“逆向承包”（Reserve Contracting）为主要形式的政府回购公共服务现象。比如，据国际市县管理联合会（ICMA）对美国地方政府的一项调查表明，从2002年开始，在公共服务供给体系中，美国政府每年重新收回经营的公共服务比重要高于新购买的公共服务比重，而在2008年国际金融危机的冲击下，这种趋势更为明显。[1]从近年来西方学界的研究来看，伴随着新公共管理所编织的“市场神话”逐渐被打破，政府购买公共服务也开始遭受不少学者的批评。比如，霍吉就明确指出，各国不断膨胀的政府规模、不断上涨的财政赤字表明，对政府购买的欢呼有些为时过早[2]；布瑞格德则告诫说，在政府购买公共服务问题上，我们表现出的热情有些过度，而对这一模式中隐藏的风险知之甚少[3]；斯莱克则索性将政府购买公共服务看作政府用于标榜自己是“有限政府”的一种“象征性的政治行为”[4]。这表明，人们逐渐走出对政府购买服务优势的盲从与迷信，开始用更加审慎客观的态度对待公共服务的市场化与社会化改革。
随着公共服务改革实践的不断推进，我国于20世纪90年代末开始逐步探索在公共服务供给中引入市场与社会元素，在公共服务的诸多领域开始尝试民营化改革，但带来了公共服务的可及性下降、公平性不足、均等性失衡等后果，给社会的公平正义带来了消极影响。因此，在某种程度上，21世纪初期我国政府购买公共服务的产生，正是政府期望通过收回财政责任来治理公共服务民营化改革中出现的“公共性流失”的风险。近几年的实践中，在中央政策的积极推进下，我国各地方政府纷纷对公共服务进行了有益的探索，设计并践行了就业岗位购买、合同外包、直接资助和项目申请等多种购买模式。然而，随着改革的深入，政府购买公共服务实践中也涌现出诸多问题，出现了两个方面的悖论：其一，结果与初衷的悖反。国内部分学者的研究显示，政府改善公共服务质量的政策愿景并未在公共服务购买实践中得到充分实现，由于信息不对称、供需错位导致公共服务不仅没有能够提升社会满意度，相反成为公众“不称心的礼物”[5]；其二，公平与效率的冲突。尽管政府购买公共服务显现了一定经济效益且降低了行政成本，但是同时出现了供需失衡、价格上涨、质量下降、私人垄断、招标腐败、监管不足等偏离公平正义的现象，在一定程度上引发了公共服务的公共性流失现象。近年来，媒体报道的“天价养老院”“万吨垃圾倾倒太湖”“自闭症少年死于民营托养中心”等事件，更是引发民众对“政府购买公共服务”是非对错的热烈争议。目前，“公共性流失”问题已然成为深入推进政府购买公共服务的掣肘因素，深刻影响到政府的公信力与社会形象。为什么本应以提高服务绩效、促进社会福祉为目标的政府购买公共服务，不仅未能发挥应有优势，反而因公共性不足而陷入悖逆民生福祉、破坏公平正义的窘境？对于这一问题，尽管学者们从不同角度予以关注，也提出了一定的解决思路，但是主要集中于“公共服务市场失灵”“非均衡结构”及“制度供给不足”等议题，多从公共服务的购买流程、效果、内容、监管、评估等技术层面提出建议，尚未从政府购买服务的公共性价值内核来构建起系统的研究框架，因而也缺少适用于全国公共服务的普适性顶层方案设计。
政府购买公共服务只是服务供给主体与供给模式的变化，绝不是要动摇公共服务的公共性这一核心价值。因此，如何正确认识和解决政府购买公共服务中“公共性流失”现象，探索和思考如何更好地保障这一过程中的公共性价值，不仅是我国进一步深化公共服务改革中所亟须探讨的问题，也是拓宽这一主题研究的客观需求。从学术价值来看，一方面，将公共性概念纳入“政府购买公共服务”的研究视域，能够同时拓宽这两个研究主题的理论视域。公共性本身是一个哲学概念，将其引入公共行政学领域，用“公共性流失”来描述政府购买公共服务中出现的价格上涨、质量下滑、供需失衡、私人垄断、招标腐败、监管不足等偏离公平正义的现象，并基于理论与现实双重角度对这一问题进行理论剖析，既有利于拓宽公共性这一政治哲学主题的研究视野，也能为“政府购买公共服务”这一现实主题构建起新的理论研究框架。另一方面，从“形式”与“实质”两个层面描述政府购买公共服务的“公共性流失”问题并提出解决的系统思路，既是打破单一研究视角对政府购买公共服务语境下公共性的特定价值色彩的创新性阐释，又是有机整合社会治理的理念、体制、机制、行动等要素来解决“公共性流失”问题构建系统性研究框架的理论尝试。而从现实意义来看，首先，以“购买社区养老服务”为研究样本进行田野调查，并结合当前社会的相关典型案例对调研结论予以验证，能够为相关决策部门在推进政府购买公共服务改革中更加关注“公共性流失”风险，平衡好“经济发展”与“人民满意”之间的关系提出学术倡议；其次，为政府从制度设计上规范与社会组织关系，充分发挥社会组织参与公共服务供给的积极作用，在公共性的价值关照下实现公共服务经营者、消费者利益的均衡，公平与效率的统一提供政策建言；最后，通过探析政府购买公共服务过程中公共性与“营利性”之间的张力及其治理路径，为建立更加系统、科学、规范、有效的政府购买公共服务体系，更好地维护竞争秩序、优化和完善制度体系，更有效地进行监督管理提供理论参考。