第三节 文献综述
一 当代中国责任政府建设现状与不足
（一）责任政府建设的阶段
中国现代责任政府的建构有其深刻的历史背景，1949年新中国成立至今，中国责任政府建设处于渐进性螺旋式发展之中，在这六十多年里，主要划分为如下三个发展阶段。
1.第一阶段：1949～1978年中国责任政府理念建设时期
用现代责任政府的观点来看待这一阶段的中国政府，我们会发现，它还是处于责任政府的初期理念建设阶段，并不属于真正意义上的责任政府建设时期，但它对于后来的中国责任政府建设起到了一定的奠基作用，为以后中国责任政府的有效建构打造了一些基础性价值理念。这一阶段的主要表现有三方面。
第一，“为人民服务”的责任政府理念的树立。
在毛泽东领导时期，政府的根本宗旨是全心全意为人民服务，其重要体现就是政府的行为要向人民负责，“我们的责任，是向人民负责。每句话，每个行动，每项政策，都要适合人民的利益，如果有了错误，一定要改正，这就叫向人民负责。”[22]国家机关及其工作人员的政治责任感和忠诚感，的确达到了很高的程度。大多数政府领导与干部尽职尽责地行使所掌握的公共权力，与为人民服务的思想有关，也与我国政府对干部思想政治教育的重视有很大联系。毛泽东要求政府行政人员对工作“极端地负责任”，“忠心耿耿地为民族、为阶级、为党而工作”，为实现共产主义的伟大目标而奋斗。他认为对工作敢于负责，是对待无产阶级革命事业的根本态度问题，是无产阶级党性的表现。因此，毛泽东关于运用思想教育方法来教育、引导工作人员对群众负责，对工作敢于负责，要求每个同志都要懂得自己担负着极大的革命责任，从这种责任心出发，坚持党的正确路线，充分发挥共产党人的创造力；对于革命运动中的许多复杂问题，要在党的领导下独立思考、认真负责地加以解决。
但是，过分强调精神和思想教育的作用，导致在提升政府的责任性方面忽视了责任约束的法律和制度建设的外部因素。以精神激励政府机关及其人员负责行为的做法，实践证明并不是具有长效性的机制。虽然精神力量不可忽视，但精神并不是万能的，一旦离开了经济、物质的基础，就会失去其作用的根基。责任政府建设中的法律和制度保障部分的缺失，很容易导致政府手中高度集中的权力缺少有效的制衡，也最终导致权力的行使与应该承担的责任之间存在偏差。
第二，责任政府建设中法律制度保障机制的单薄与缺漏。
1954年9月21日第一届全国人民代表大会第一次会议正式通过了我国第一部社会主义类型的宪法，即《五四宪法》，这部宪法为新中国行政体制的初步定型提供了法律依据，同时也初步确定了立法机关和行政机关之间权力和责任的基本关系。但这种权力与责任关系的体制要想得到真正的维持，须具备两方面的条件：一是国家和社会中的大多数人，尤其是领导层与精英层对这套体制有着深刻的认识，并自觉地以行动加以维护；二是必须有一套与之相适应的制度来保障体制的贯彻实施，不能因宪法与法律以外的因素，尤其是不能因领导人的因素而任意改变。但当时的中国明显不具备这两个条件，主要由于阶级斗争扩大化和“文化大革命”导致宪法被严重破坏，宪法中对于政府负责的原则性规定也被束至高阁。除宪法之外，作为政府行为及其责任依据的行政法体系也是残缺不全的，仅有几个相关的行政法规和条例，如我国在《五四宪法》实施后颁布了《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》。但这些控制行政组织并规范其运行过程的行政组织法很不健全，与理想差距太大。
第三，政府权力过度集中，缺乏有效的权力制衡机制。
制衡的权力结构关系是责任政府的一个构成要素，但在这一时期基本上没有具备这一条件。国家的一切权力集中于中央，中央权力延伸到社会各个角落，更为严重的是所有权力最后都集中于党的系统，各级政府及其所辖部门、企事业单位和群众团体等均由本单位的党委或党组织领导。党政不分、中央与地方政府、地方与地方政府之间的行政关系完全被党内组织所取代，政府间关系的原则也为党的组织原则所代替，中央对地方的领导也集中表现为中国共产党通过地方各级党的组织机构对地方国家机构的统一领导；中央集权演变为党中央高度集权，从而在事实上形成了以党治国。这种高度集权的政治体制以及党的一元化领导体制，缺乏配套的责任体制与之相适应，使得行政权力的任意行使成为惯常的现象，权力不受约束因而也就无须承担责任。这种高度集中的权力，可以任意行使而没有其他力量能够与之抗衡，导致了集权的失控与不负责任。
2.第二阶段：1978～2002年中国责任政府体制起步与初步发展时期
责任政府的法律依据与表现形式是其重要的构成要件，法律因素是影响责任政府建构的一个重要变量。因此，法律的内容和形式的发展可以反映责任政府的进展，主要包括宪法、行政法以及单行法律法规等。
1982年宪法是改革开放之后第一部具有重大历史进步意义的宪法，它重新规定了公民的基本权利和义务，确认和发展了人民主权原则，规定了任何国家机关和国家工作人员都不得有超越宪法和法律的特权，对一切违反宪法和法律的行为必须追究。这些都为政府的责任行政提供了原则性依据。在此之后还有几次宪法的修正，包括1988年修宪、1993年修宪、1999年修宪，不断解决我国经济体制改革和政治体制改革中出现的新问题并用法律形式固定改革的成果，其对政府权力行使的制约作用也越来越明显。1983年9月，国务院审计署正式挂牌，依法实施审计监督。1987年国家监察部重新组建。国家权力机关监督与问责主体地位的重新肯定，审计体制、行政监督体制、纪检体制的建立，都为我国责任政府的发展奠定了良好的基础。自20世纪80年代以来不断强调政府管理的法律化，进而在90年代提出了依法行政的原则要求，这是责任行政的巨大进步。这一时期，我国责任政府建设进入了完善立法、加速推进对行政权制约的阶段。1989年颁布了《行政诉讼法》，这是我国政府法律问责机制完善的起点与里程碑；1995年出台了《国家赔偿法》，1996年出台了《行政处罚法》，1999年出台了《行政复议法》，2000年出台了《立法法》，从而完善了政府法律问责机制。这些行政法律从多方面限制和约束政府权力，促使政府的管理逐渐转向强调政府责任与维护公民权利。
此外，责任政府有效的制度安排也是决定责任政府建构成功的另一个重要参考指数。在这一阶段，主要表现为领导责任制度、决策及执行责任制度、国家行政机关的工作责任制度、对重大责任事故的追究机制和监督制度的完善与巩固。这些制度设计与实施，使责任政府的制度基础日趋牢固，提升了政府管理的责任性和有效性。这些成就的取得是不可否认的，但是，对于政府及其工作人员的责任追究和制裁的制度规范仍然不够系统，而且在既有的制度规则之下，对违法失职等行政行为的追究还不全面、不彻底，使得政府还是处于“一边受到责任追究，一边又能逃避责任”的状态。
3.第三阶段：2003年至今全面建设现代责任政府时期
2003年“非典”危机在某种意义上可视为责任政府发展过程中的一个重要转折点。它为政府官员在管理中存在的一些致命性问题敲响了警钟，并作为一种外部压力推动着政府从仅仅部分追究责任的政府向全面追究责任的政府转变。这一阶段的主要表现如下。
第一，现代责任政府理念的树立。
随着社会的复杂性和不确定性不断增强，政府面临各种危机考验的情况越来越多，为了维护施政的正当性，中国政府不断意识到自身行政对社会和民众应负的责任。这主要体现在新型责任理念的逐步树立：（1）新型责任理念的最高层次表现为2004年宪法修正案。这次修正案从某种意义上是对政府职责的重新定位，规定“尊重和保障人权”、“保护公民的合法的私有财产”、“健全社会保障制度”等，都是在强调政府以人和社会的全面发展为根本目标，来切实履行自身的职责，并承受相应的责任追究。（2）对民众更加负责的理念体现在对《信访条例》的修订上。2005年1月对《信访条例》给予修订，尤其突出了对信访部门和行政机关的责任追究。其后，中共中央、国务院还因为新的信访问题的出现，制定了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，这成为进一步加强和改进新时期信访工作的纲领性文件。它要求各级政府严格落实信访工作的领导责任制度和责任追究制度，真正维护人民群众的根本利益。（3）行政公开理念的进一步倡导和树立。从“非典”隐瞒信息导致的危机后果中吸取教训，政府及其行政人员更加深刻地认识到行政暗箱操作的问题，要求全部政府管理领域普遍树立并坚持行政公开理念。只有将政务如实公开，提升政府工作的透明度，才能够让民众知情并把这当作一种外部压力督促政府人员合法合理地行使行政权力。（4）体现在政府对自身监控的强化与制度化上。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，除了提出用十年左右的时间建成法治政府的目标之外，还提出了责任政府的目标。中国政府已经意识到，政府行政权力的行使，必须注重责任的承担与追究，建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度，推行政府的行政执法责任制，加强政府各层面的监督，强调依法行政要落实责任追究。2005年2月新修订的《国务院工作规则》中，围绕着政府权力行使的正当性与责任性匹配这一核心问题，把实行科学民主决策、推进依法行政和加强行政监督作为工作规则的三项重要内容，通过落实具体的制度规则来强化责任政府、责任执法和责任监督的新型的政府施政理念。这些举措都是责任行政理念的具体反映和制度化的表现。
第二，强化行政责任追究，全面推进行政问责制建设。
2003年“非典”危机中，从中央到地方政府，全国有近千名官员因防治“非典”工作失误而被罢免。“非典”中罢免高官，这种在政府领域里具有震撼力的举动，表明政府对于关系群众身体健康和生命安全的问题是负责任的。同时，也向所有官员提出警戒，在政府管理中绝对不允许推诿拖延、玩忽职守、隐瞒实情，否则就必须受到追究并承担相应的行政、法律等形式的责任。从此，“问责”一词得到了社会各界的广泛关注。此后，问责制度在各种领域的事故中不断地实践着，继续体现着问责的制度效益，也表明了新型责任政府的理念正在付诸实施。2005年4月通过的《中华人民共和国公务员法》进一步将行政问责法制化和规范化。2006年，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》出台，对于完善我国的问责机制具有开拓性的里程碑意义。2007年4月4日，国务院通过了《行政机关公务员处分条例》，进一步完善了公务员问责制。2007年10月，中共中央纪律检查委员会在党的十七大工作报告中提出，要“全面推行以行政首长为重点的行政问责制”。这些，都标志着我国的责任政府中的行政问责制度建设正逐步走上制度化、法治化、常态化的轨道。
从制度建设的角度审视，官员问责制的逐渐推广实行，意味着向建立责任政府的目标迈进了重要一步。然而对于这一制度的实施还不能盲目乐观，毕竟单独的官员问责制度还不是责任政府的全部；同时，这种制度本身还存在着它的局限性。从大多数事故处理来看，其依据多数是行政性规定和党的有关条例，还没有统一的法律作为追究责任的依据。从追究责任的形式来看，多数是行政、政纪、党纪处分，很少涉及严厉的经济赔偿责任和刑事责任等等，这种较低的违规成本不会造成责任人的经济损失，使得问责制度的惩治性受到质疑。从对事故追究的启动来看，对重特大事故的责任追究和处理多数是以国务院的重视和调查为开端的，人们不得不对问责制的动力机制产生质疑。从问责的主体来看，责任事故的处理都是行政系统内部上级对下级的问责，不可避免导致责任追究的独立性较差、权威性较低。完善的问责制度应该由人大及其常委会对行政机关的行政首长和直接责任人进行责任追究，这才符合宪法的相关原则与精神。因此，我国尽管现在已经有了官员问责制度，但要想真正有效履行问责制，除了对其内部机制的有效完善之外，更为关键的是，需要有一种保证问责制有效实施的相关理念。
（二）中国责任政府建设中存在的问题
尽管我国责任政府的建设经历了三个阶段，每个阶段都有突出的表现和成果，但距离一个真实意义上的责任政府还是存在一定的距离，中国的责任政府建设出现了因制度与口号不能实现有效整合而出现的制度运作虚拟化、口号空洞化等严重问题。究其原因，主要有以下几方面。
第一，责任政府的伦理政治土壤栽培不足。
首先，传统的官本位等级特权思想不利于主权在民的责任政府理念的有效树立。责任政府最基本的出发点在于处理好人民与政府的关系，是人民主权的定位，它要求实现由政府权力本位向“为民负责”的责任本位转变。不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在。但是，在我国传统行政文化中，却具有浓厚的官本位色彩。于是，中国的行政系统不可避免地产生了行政角色错位、行政功能失调以及行政边界模糊等诸多问题。[23]在中国传统行政文化中，官向民负责的这种因子，是先天性缺失的。官本位的思想，导致官员并非民众权利与意志有效的捍卫者，反而成为民众的主人，甚至民众的“父母”。由于官与民的关系和角色没有得到正确的厘清，中国传统文化只能从先天预设和培训出有责任感与使命感的官员，来为责任政府的建构寻找出路。但时代已经改变，背景也已发生更迭，“德治”仁政的办法，已经无法从根本上解决当代中国责任政府建构中面临的诸多挑战。
其次，传统的人治、宗法血亲理念不利于责任政府建设的顺利开展。责任政府要求政府公务人员必须严格依据反映公民意志的法律来履行责任，而不是按照领导和长官意志行使政府权力；必须制定完善的法规，对各种行政权力明确界定，对权力的拥有和运行的正当性进行严格规定。然而，中国传统行政文化中却以人治主义见长。为了体现王权的威严与合理性，行政操作上主要是通过皇帝的命令、旨意，而不是通过法律来体现的。在治理国家的方式上，统治者强调“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”。这种法律上的泛道德主义，必然会导致民众对法律的不信任。在今天的行政领域中，主要表现为一些政府官员以上级或自己的主观意志行政，而不是依法行政。
最后，传统的形式主义影响责任政府的实效。中国的传统文化中存在着不少因循守旧、墨守成规、不思进取、办事拖拉、文牍主义盛行、爱做官样文章等形式主义负面影响。当这种形式主义的价值观念和行为规范，被行政人员所接受和认同时，就会影响到行政人员的具体行政行为：要么导致行政人员对其行政任务的消极应付，出现拖拉推诿、走形式、走过场的情形；要么就是导致行政人员在行政过程中为追求表面现象，而出现忽视甚至违背民意去盲目建设“政绩工程”、面子工程，严重影响了责任政府要求的应有社会效益的实现。
第二，责任政府理念与制度的一体化衔接不足。
中国近年来有关责任政府理论研究陷入了两个困局：一是关于中国传统文化与现代责任政府理念的整合不力，二是责任政府理念建构与制度安排的一体化衔接不足。在中国从事责任政府研究的学者，要么是由于过多地局限于中国的本土性思考，无法与现代责任政府建构理念实现有效对接，而难以取得突破性进展；要么是由于过多地研究国外的责任政府理论与实践，缺乏必要的本土式转化思维，而导致责任政府建设方案的本土适应度不高。
此外，中国的责任政府建设在制度安排方面不是制度供给不足，而是制度过剩和制度与责任政府理念的一体化欠佳。中国各级政府，都在进行行政问责制的尝试和探索，但总的来看，成效并不尽如人意。这暴露出在中国的责任政府建设中缺乏伦理制度化和制度伦理化的双向有效链接过程。在此方面，我们可以借助黑格尔在《法哲学原理》中有关道德、伦理与法的关系的论述来表明理念与制度一体化的重要性。[24]在黑格尔看来，抽象法是客观外界的法，是抽象人格的定在，是意志的普遍性。道德是主观内心的法，是内心信念的规定、自我的特殊规定，是意志的特殊性。伦理则是客观法与主观法的统一；它调整主观和客观、内在和外在、普遍和特殊之间的关系，并在伦理的关系中实现人格的定在。这三个阶段不是孤立、并列的，而是有机联系的，由低级向高级不断丰富充实的过程。在说及自由意志的发展阶段时，黑格尔将之分为三个阶段：第一个是抽象法阶段；第二个是道德阶段；第三个是伦理阶段。在这个伦理阶段，自由不仅作为主观意志而且也作为现实性和必然性而存在，伦理是抽象法与道德的统一。抽象法是客观的、直接的，即自由意志必须靠外物才能实现自身；道德则是主观的、间接的，是自由意志的内心的规定。这两方面都是没有完成的，都是不完整的；因而，自由意志必须继续向前发展，进入伦理阶段；它只有在伦理关系中才能完全实现自己。而我国目前在责任政府建设过程中，缺乏的就是行政伦理的制度化建设和制度的伦理化过程，导致行政道德与相关行政法律、法规不能有效地整合成一个有机体，大大影响了责任政府建设应有的成效。[25]
第三，责任机制与流程建构的不完整。
我国责任政府建设中，缺乏由申请执政权、行使执政权、承担宪法和法律责任、接受宪法和法律制裁这四个环节构成的完整责任机制。其实，“民主宪政已经显示了一种完整的责任机制，即政党经向人民申请而获得执政权并组成政府；政府行使执政权必须实现其竞选政纲或执政承诺；政府如果违背宪法或法律，或恶意抛弃其竞选政纲或执政承诺，就应该主动承担宪法上的不利后果即辞职；政府如果拒绝辞职，议会等机关和选民有权剥夺政府的执政权”。[26]而我国的责任政府建设，关注的是对责任政府的理念树立和具体事后责任追究环节，对于某届政府或官员上任前的执政权的申请机制，几乎是一个空白，这就导致了政府或官员上任之后，对其具体政绩缺乏一个有效的评判依据，如果只是依据其“不犯错误”来衡量其责任的落实状况的话，是远远无法达到责任政府的真正要求的。在此环节中，表现最为明显的是在责任政府的流程建构中的局限性上。
我国的现有责任政府流程建构往往将责任局限于事后追究或是某届政府、某位官员上任之后，整个责任机制才开始启动。至于政府或官员怎样才能合法地获得执政权问题，中国目前责任政府建构则将之理解为“政治层面”的东西而很少给予关注或考虑。但是，“政府履行责任是一个具有内在关联性的完整流程。它开始于政党制定竞选政纲、确定候选人，并向选民宣传竞选政纲和候选人，承诺它的候选人一定会实现其竞选政纲。简单说，政府履行责任的流程开始于竞选。”[27]尽管我国的国情与西方国家存在很大的差异，有一点是我们应当给予关注的，就是在某届政府或某位官员上任之前，应当存在某个执政权的申请流程，其中就会涉及责任的承诺，以便于对其今后的履约问题进行有效的监控和责任追究。
第四，责任受体的追究不力。
责任政府的责任受体包括三种形式：一是直接责任受体，即主权者（人民）；二是间接责任受体，它体现为人民的代议机关；三是第三方责任受体，它具体表现为代议机关、法院或检察院等。一个有效的责任政府建立，除了要求对责任主体，即政府及其官员有明确责任要求之外，还要求有人负责来问责。在中国，责任受体的问责力是明显不足的，这主要表现在如下两方面。
首先，主权者问责虚化，造成公民权利制约政府权力的不力。在我国，“一切权力属于人民”被写进了宪法。从国家本质来讲，中国特色社会主义以一切国家权力属于人民作为政治制度的正当性基础和建设社会主义民主政治的指导思想。这充分说明，我国宪法与相关制度已明确了责任政府的责任指向以人民为依归，构建责任政府就是构建对人民负责的政府。然而，值得注意的是，在政治实践中人民并不能直接管理国家事务，而是以权力让渡给“代表”的形式享有权利。在此基础上通过选举代表的政治程序，促使政府承担政治责任，从而推进责任政府的建设。[28]在现实操作中，公民个体的问责是十分有限的，即使有一定的制度设计保障，如上访制度等，也会在操作过程中由于成本过大而出现公民个体监控弃权的情况。
其次，权力机关问责矮化，导致责任政府的监控不足。密尔在《代议制政府》中指出：“理想上最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府。”[29]我国实行的是人民代表大会制度，在我国作为“社会整个集体”而存在的权力机关就是全国人民代表大会。各级政府由全国及地方人大产生，对人大负责。因而，在我国政治权力结构中人大的地位高于政府，它体现了密尔所倡导的国家最高支配权力掌握在作为集合体的“人民”手中的理念。在我国宪法及人大制度中，已经明确界定了人大对政府的质询、辞职、撤销、撤职、罢免等监督职能，在此基础上各级人大通过整合民意、代表民意，对政府的一切活动进行监督和控制，使得政府的权力与责任相配套，享有多大的权力就应该承担多大的责任，从而为构建责任政府提供根本性的保障。[30]法律上的权威性保障，仅仅为人大对政府的监控作用的发挥提供了必要而非充分的条件，由于相关配套制度的不完善或缺乏体系化科学设计思维，导致人大对政府的权力制约功能的虚拟运作。
第五，责任内容构成欠完善。[31]
目前责任政府的内容在界定上，更多的是关注具体事故责任的追究环节，就是对重大事故的官员岗位责任的追究问题，而对于政府的道义责任的界定，以及政府的岗位责任的追究与落实问题，明显还没有引起足够的重视。综观近年来备受关注的几起问责事件，我们不难发现其问责范围存在一定的不确定性，即往往是有事故或事件引起了中央高层关注后，才能促成相关责任人被动辞职，难以对那些隐瞒事故者进行责任追究。可见，这样的岗位责任的追究范围是十分狭窄的，它没有推及每一位行政人员的岗位责任履行的相关制度安排与设计，更没有提升到政府岗位责任的追究和履行层面上。一个具体行政官员没有履行其应尽的责任，他就必须面临责任清算的结局；而一个政府如果没有履行其承诺时，也会面临责任清算的风险。中国现阶段的政府责任清算，与西方社会广泛的引咎辞职事项相比，显然范围是狭窄的。另外，问责对象具体到何人，在不同层级官员之间，责任如何分配，也还带有一定的不可预期性。这一切都与中国责任政府建构中的责任内容欠完善有关。
二 总结与反思
（一）研究视角亟须拓展
在责任政府的研究中，学界主要从政治学、行政学和法学对这一命题展开研究，也有不少学者对于国内责任政府研究的历史与现状做出了宝贵的总结。[32][33]
从政治学的视角来看，往往把责任政府研究和一定的政治价值，如公正平等、权利保护等联系起来。李景鹏教授认为，现代政治是民主政治，而民主政治又是建立在社会契约和人民主权理论基础之上的。因此，在现代政治的模式中，原来的老百姓就已经是公民了，政府与公民的关系则变成平等的交换关系和平等的制约关系。[34]王邦佐、桑玉成也持有相同的观点，认为责任政府这一政治理念，本质上是由政府与人民之间的基本关系所决定的。按照现代民主政治的一般理论，国家权力的本原在于人民，这个被称为人民主权的原则，是当代民主政治的理论基石。但是，人民主权原理的命题仅仅是个原则而已，要使这个原则在政治实践中得到体现，还需要具体的制度安排和技术设计。[35]陈国权在其文章中也认为建立责任政府是民主政治发展的产物。[36]甚至还有学者从边沁的“小政府”思想出发，认为“小政府”也可以是对责任政府的新型解读：“小政府”并不是没有权威的政府，而是具有一定权威的政府；“小政府”也不是对人民不负责任，而是要受到人民的监督，并对人民负责。“小政府”并不是不做事，而是要在一定程度上负起管理社会的责任。政治学的分析方法在后来的责任政府研究中受到普遍的重视。许多研究者也从同样的视角尤其是主权理论和契约理论的视角切入，取得许多研究成果。
在行政学领域中，更多学者倾向于从责任主体、责任客体、责任制度、责任机制等方面寻找责任政府的定位和标准。[37]其中，蒋劲松从责任主体、责任客体、责任机制、责任内容等几个方面对责任政府进行新型解读。杨冬雪从政府责任的定义、责任的来源、责任履行的要素以及失职带来的后果入手，分析了责任政府实现的基本途径。[38]还有学者认为，政府行政过程中各种责任的缺失会导致行政行为的轻率或不作为，甚至是任意作为而不考虑行为后果，损害了公民和社会的合法权益；或者导致政府行政道德水准的下降。更为严重的是，不负责任会使政府的能力受到削弱，降低政府在民众心目中的威信而失去正当性，所以必须加强责任政府的建设。因此，制度建设主要在于进一步健全政府决策责任制度、强化行政执法责任制度、完善对行政权力的监督制度等。[39]
还有一些学者是从公法尤其是行政法的领域来探讨责任政府的建构问题。这些学者从法学的思维入手，借鉴了行政法中对于行政责任的研究成果，要么从行政责任监督出发分析政府的诉讼责任和行政侵权赔偿责任；[40]要么从行政正当性原则入手探讨违法具体行政行为的责任负担；甚至认为责任政府的制度支撑主要是指宪法、法律制度的支撑，如违宪审查、责任追究、行政赔偿与行政补偿等。[41]不少学者认为，政府责任感的丧失，主要同中国目前的法制建设、依法治国还没有效到位有关。为此，部分学者主张通过把责任政府构建纳入法治框架，直接由“良法”追究责任，就能有力地推进责任政府的建立。[42]正是出于这样的认识，有学者将行政问责制的有效形成作为对政府官员责任追究与落实的有效手段，[43]更有学者将某一具体法律制度（如行政赔偿制度）的有效执行视为责任政府建设的重要体现。[44]前一个阶段的理论探索，有效促进了我国责任政府的实践进程，但目前我国的责任政府建设亟须进阶与升级。
笔者认为，我国责任政府建设之所以进入瓶颈阶段，关键在于未能有一个全方位的建构思路将理念与具体制度、运行机制加以有效整合。其实，在责任政府的研究中，最关键的一点在于对责任的明确化，其中包括责任主体、责任受体、责任方式、责任内容、责任流程、责任监督与追究机制，等等。此外，还需要有一个好的研究视角，将这一系列问题统合起来，形成对责任政府的有效定位和解读。在我们看来，契约理论视角与分析路径是解决以上问题的一个十分有效的选择。通过契约式责任政府的建构，将“理念—制度—机制”进行一体化设计与安排，最终带动整个政府的现实运作。以往在关于责任政府的理论与实践探索中，由于欠缺一个有效的研究路径和视角，我国责任政府建设中出现“理念”与“制度”运行的“两张皮”现象，最终导致责任政府现实运作的虚拟化和低效化。此外，原有不少责任政府的研究，都聚焦于某种责任制度的设计与安排，而事实上，真正意义的责任政府应当是新型政治文明的产物和体现，意味着政府行政的新型范式选择。
（二）研究思路有待拓展
要做到制度伦理化与伦理制度化的有效整合。我国在官德建设上有较好的历史传统，儒家的德治思想为中国政府的行政道德建设打造了扎实的政治文化根基。自古以来中国就形成一种伦理政府的格局，“伦理政治作为政治运作方式，即以宗法关系为根底、以伦理为社会制度安排依据、以礼法合一为政治控制方式、以安定和谐为政治运作目的的政治操作规程，构成古代中国政治统治者的主流选择”。[45]但中国自1840年鸦片战争打开国门之后，西方文化与价值观念就开始慢慢对中国传统文化展开挑战。尤其是1978年的改革开放，更加速了中国传统文化与西方价值体系的融合，市场经济体制的建立和市场经济意识的影响，对当代中国的政治、经济、文化、社会各个层面均造成很大的冲击。而当今仅依靠旧有的“官德”建设，已经无法应付当前的格局。因此，我们必须加强政府的行政伦理的制度化建设，将制度与道德有效、合理地接轨，以适应不断发展变化的时代要求。
伦理的制度化强调的是以观念为起点，不断外化和生长出与之相对应的制度，并进而最终外化为行为表象等器物层面。但在中国的责任政府实践中，常常会出现一些制度先行的情形，如果相应的观念不能及时配备到位，就很容易出现制度的形式化或虚拟化运作，而最终导致制度失效。为此，我们还必须着眼于制度的伦理化建设问题。责任政府的建设始终讲究的是责任政府的理念与制度的有效整合，强调有灵魂的躯体和有手脚的头脑的体系化建构，唯有如此才可让责任政府建设走出困境和低谷。
（三）研究维度需要健全
第一，责任政府价值目标体系定位的完善。这主要涉及行政道德与行政伦理的建构层面，要让具体的责任制度有一个较好的价值定位的指引，营造责任政府制度建构的理念基调与底蕴，从而使制度层面的责任政府建设具有更强的生命力与价值。
第二，责任内容的具体规范。要想使政府成为一个负责任的政府，就必须对责任内容本身有一个较为清醒的界定和规范，首先要明确其责任内容，才能让政府及其行政官员知道应该负哪些责任。目前我国关于责任内容的具体规定，大多是针对一些具体事故的事后责任追究问题，对事前负责则没有较好的规定。而美国在总统任职时，明确将其竞选政纲作为今后执政效果评价的重要依据。可见，我国责任政府建设在其内容界定方面是需要有更为全面的雨补充。
第三，责任主体的层次划分。关于责任政府中的主体界定，不仅政府是责任的主体，还应当包括官员在内，甚至要将责任主体落实到每一个行政人员身上，从而建构出一个涉及从政府、主要官员到具体每一位行政人员的责任主体体系。为此，在讨论政府产生的原因之时，我们要求政府负有其道德责任，要完成一定的道德使命，也有一定的道德追求；作为某一届具体的政府而言，它在制定关系整个国家的施政大纲时，也必须负起一定的责任，这就涉及政府契约的有效履行环节；对于每一位具体的行政人员，他们在从事行政管理工作时，也必须针对具体岗位对他们的要求负起一定的责任，这就涉及具体行政契约有效履行问题。可见，在进行责任政府建设时，要对责任主体分层面地展开研究，最终保证责任的层层到位。
第四，责任受体的权威保障。除对具体责任内容和责任主体做出明确规定外，还必须对责任追究者，即责任受体进行正当性、权威性保障建设，确保其追究责任的有效性。这一点，不仅要求在宪法上肯定责任受体的权威性地位，还要求有相关的制度配备到位，保证这些宪法精神能够真正得以向现实转化，改变原有虚拟运作的格局。
第五，责任机制的健全设计。完整的责任机制是由申请行政权、行使行政权、对未能有效达到预计目标进行责任追究、对出现违法责任进行追究的机制构成。我国目前的责任机制往往关注后面几个阶段，而在申请行政权阶段的责任启动流程上是有欠缺的，因此，我们需要进一步在中国建构出一套完整的责任运作流程和机制，保证责任政府的有效建成。