第四节 研究思路

学界有关“责任政府”的界定都未能给出一个真正有效的建构思路。若只将“责任政府”理解为一种“观念”，缺乏对观念的层层制度转化与落实，那么观念将永远停留在理论、口号层面，而丧失应有的现实指导意义；若只将“责任政府”视为某种“制度”或一系列的“制度安排”，使责任政府制度背后缺乏有效的精神和理念支撑，则会使制度失去灵魂和生命价值，最终导致责任政府制度运行中的虚拟化和低效化。目前，关于“责任政府”的界定都不够充分、到位，导致责任政府建构要么走入理想主义困局，要么就只是停留在制度的“失魂”运作中。唯有在对“责任政府”给出一个科学的理念定位前提下，再分阶段、分步骤地层层外化到制度层面、器物层面，对“责任政府”进行“观念—制度—机制”一体化设计与重塑，这才是“责任政府”建构应有的思路和做法。时代呼唤“责任政府”建构研究中的思路突破与创新，要求通过引入新型政治文明的思维和视角，激起政府行政中一场新的“范式”变革。

契约理论具有丰富的价值内涵，它是一个十分有效的责任政府建构的思路和工具，但它并不局限于工具理性的定位。要想真正打造责任政府，要体现出契约理论的价值定位与追求，必须将人民主权理论作为基调，在此基础上，按照一定的建构思路与维度展开一系列的制度设计和安排，于是，契约式责任政府理论就呼之欲出了。

一 三个契约层面

契约式责任政府并不要求明确具体地呈现政府与人民之间一个实体契约形式，而是强调在建构责任政府过程中，体现以人民主权为基础的契约精神，为此，它会以一种契约体系的形式出现。其形式也会多种多样，可能是口头契约，也可能是文书契约；可能是完全契约，也可能是不完全契约；它时而表现为个别性契约，又时而体现为关系性契约；时而表现为显性契约，时而体现为隐性契约；等等。但不管在具体实施操作过程中有多少种契约表现形式，它们最终都归结为一个契约：政府与人民之间的交易。唯有如此，政府才能真正地被称为责任政府，它是以权利与义务为交换前提，孵化出责任，进而引发出政府后续阶段的负责环节。其实，契约式责任政府就是责任政府，责任政府实质上必须是契约式责任政府，不过，为了有效凸显本书与学界原有的责任政府界定的不同，我们不得不在责任政府之前又额外添加了“契约”一词。

契约式责任政府中的政府与人民所订立的契约，笔者认为，并不是一张文书契约就可以解决的，这个契约在现实中会以一个契约体系的形式存在，在此建构过程中，先要以国家的正当性有效保证作为前提，再进一步对政治正当性、行政正当性做出有效捍卫与保障。契约式责任政府建构包括三个层面：道德契约（解决国家的正当性问题）、政治契约（解决政府的正当性问题）、行政契约（解决行政的正当性问题）。这三个契约层面并不是孤立发展的，恰恰相反，它们存在着一个层层统摄与嵌套的关系，其中，道德契约属于高位契约层，政治契约是中位契约层，而行政契约则属低位契约层。

二 六个建构维度

在责任政府的要素构成上，蒋劲松在其《责任政府新论》中认为，完整的责任政府概念包含四个子概念：责任主体、责任内容、责任受体和责任机制。在此基础上，笔者进一步提出，契约式责任政府由政治伦理基础、背景制度设计、责任主体、责任受体、责任内容、责任机制六个维度构成。

（一）政治伦理基础

伦理政治理论是责任政府建构的始发阶段，它凸显出道德契约的统摄精神。本书是对责任政府“观念—制度—操作”层面的一体化设计与安排。责任政府实质上要求在厚实的政治伦理土壤中，从人民主权理论出发，通过宪政精神和制度安排，来重重落实政府的责任问题。三重契约是具有层层统摄关系的，自始至终都贯穿着主权在民、维护社会公平与正义的理论基调，它就好比是人体的神经系统一样，无所不在，无处不达。伦理政治思想的存在，对三重契约层面做出了有效联系和牵引，使它们有序、有神地构成一个整体，肩负起了责任政府整体灵魂塑造的使命。

（二）背景制度设计

伦理政治思想是责任政府的灵魂，但要切实保证责任政府有效实现，还需要从一系列制度配置角度入手，以实现灵魂与躯体的有效圆融。背景制度设计发挥的是契约层之间的弥合与连接作用。本书主张三重契约的层层嵌套与制度安排，但为了实现这三个契约层面之间的完美连接，相关背景制度的安排必不可少。例如，道德契约层的宪政精神需要通过政治契约层的宪政制度设置来实现有效的推进。背景制度设计起到了三重契约之间的弥合作用，避免了契约层面孤立发展而导致的前后脱节问题。

（三）责任主体

责任主体是指具体进行责任规定和承担责任后果的机关，在此，笔者在西方国家责任政府的形成和确立的历史过程中明确地将责任政府的主体锁定为行政机关（即政府），并在此基础上，将之拓展为行政机关和行政官员这两种形式的责任主体。

由于当前各国采用的具体政体存在差别，所以，不能简单地将责任政府的主体锁定为行政机关，而可将之界定为“执政机关”。“谁行使统治职能，谁就必须对人民负责”。[46]于是，在不同政体下责任政府的责任主体主要有以下三种模式：责任主体模式之一，政府成员既履行政府职能又承担宪法责任；国家元首履行程序性元首职能，但不承担宪法责任。君主制的英国开创这个模式，共和制的德国也属于这个模式。责任主体模式之二，国家元首，即政府首脑行使行政权，但不按熔权制方式承担宪法责任，而是对选民承担宪法责任，并且受国会制衡。美国宪法创立该模式。因此，美国总统是一种新型的责任主体。责任主体模式之三，国家元首行使实体性监督—仲裁—保障权，其职务行为不对议会负责，但对选民承担宪法责任，对法院承担法律责任；政府行使行政权，并对议会负责。

（四）责任受体

责任受体是指责任主体的责任追究或领受机关，在这里往往是权力的委托方扮演责任受体的角色。如果甲对乙承担责任，那么，甲是责任主体，乙就是责任受体。蒋劲松从发达国家的责任政府实践看，将责任受体划分为三类：选民作为最终责任受体和直接责任受体，议会或国会作为常规责任受体，法院、议会或政党作为第三类责任受体。[47]在此环节，为了便于中国的责任政府有效建构问题的探讨，从中国的实际国情出发，我们将政党（执政党）也列入责任政府的受体类型之中。

第一，选民是责任政府的最终责任受体。责任政府的终极要求是政府直接对选民负责。古代和中世纪的国家缺乏这样的宪法理念和制度，所以它们的政府不能称为责任政府。近代以来，英、美等国相继接受人民主权论，政府的权力来自人民，因此政府要对选民负责。政府对选民负责就必定要求由选民担任最终责任受体和在可能的情况下担任直接责任受体。

第二，议会或国会是责任政府的常规责任受体。选民作为责任受体的局限性与责任机制的日常运行要求之间存在矛盾，化解这个矛盾要求由议会或国会担当常规责任受体。选民作为责任受体，其局限性在于他们不能日常性地履行责任受体的职责。选民作为整体正式表态的时机一是选举，二是全民公决，而这都需要较长的间隔期，不能频繁举行。因此，选民不可能日常性地履行责任受体的职责。为了化解这一矛盾，势必要求由议会或国会充当常规责任受体。议会或国会作为选民的代表机关，可以而且应该履行属于选民而选民又不便履行的各项职责，包括接受或者追究行政机关的宪法责任，或者对行政机关施加宪法制裁。

第三，法院、议会或政党等作为责任政府的第三类责任受体。设置第三类责任受体的必然性缘于弹劾案的审判程序。第三类责任受体的职责是审判对政府（行政机关）的弹劾案。中国历史上所谓弹劾是指国家对政府官吏违法或失职行为的检举活动。弹劾的受理机关是皇帝，而皇帝如何处理弹劾并无严格程序。西方中世纪以来由英国发源的弹劾—审判程序遵循严格控制司法程序。

（五）责任内容

责任内容是指行政机关（政府）对选民到底负有哪些责任。蒋劲松在其《责任政府新论》当中，主要是从动态角度，将责任政府理解为一套由多阶段构成的完整流程：政党或个人提出竞选政纲——执政机关将其竞选政纲转化为立法——执政机关实施法律——选民在下届选举即再选举中评判执政机关的表现。而在这过程中的每一阶段，执政机关会承担相应的责任：一是提出竞选政纲的责任；二是将竞选政纲转化为立法的责任；三是实施法律、行政命令和全民立法的责任；四是对自己政纲或政策遭选民否决，或因没有完成竞选政纲而承担的责任；五是为自己政策遭到议会否决而承担责任；六是为违宪犯罪行为或严重错误而承担责任。[48]

但是笔者认为，这个责任内容仅仅反映某一届政府在其上任前和任职期间所要承担的责任内容，而对于政府本身应具有怎样的道德责任，以及政府内的每一位行政官员的具体责任的规定，明显是没有涉及的。因此，笔者认为，责任政府的责任内容应当有三个维度的设计：第一个层面是政府的道德责任，这主要是从政府的产生机理出发，涉及政府应当具有什么样的伦理定位和价值取向，并要求有效推进伦理制度化的进程；第二个层面是某届政府在取得行政权和行使行政权过程中的责任内容的具体确定问题，这一点我们可以从蒋劲松的责任内容中得到很多借鉴；第三个层面是针对政府中的每个具体官员（而不只是高官），他们在行使行政权进行公共治理过程中的责任内容具体规定。

（六）责任机制

责任机制主要由行政机关或行政官员申请行政权、行使行政权、承担责任、接受制裁四个环节所构成，它还包括相应的责任程序与责任方式。

民主宪政已经显示一种完整的责任机制，即政党经向人民申请而获得执政权并组成政府；政府行使执政权必须实现其竞选政纲或执政承诺；政府如果违背宪法或法律，或恶意抛弃其竞选政纲或执政承诺，就应该主动承担宪法上的不利后果即辞职；政府如果拒绝辞职，议会等机关和选民有权剥夺政府的执政权。

同时，责任政府的理念必须借助责任程序方能实现。缺乏责任程序，行政机关的职能就会趋向模糊松懈，行政机关是否履行和如何履行责任内容就会随意化，从而导致责任主体规避义务，推卸责任和逃脱法律制裁。基于对西方国家责任政府的实践经验分析，主要采用八大责任程序：一是竞选—选举程序；二是就职程序；三是政纲提出程序；四是法案提出程序；五是报告和说明程序；六是接受议会调查程序；七是信任及辞职程序；八是起诉或弹劾—审判程序。[49]责任程序的使用状况反映责任政府的实现程度。哪种责任程序缺失，往往就意味着责任政府的相应环节的塌陷。在西方，责任程序的明确化和制度化，是责任政府有效实施的重要保障。以美国总统的就职程序为例，我们可以看出其程序设置的严格和完备。

此外，责任方式也是责任机制中的重要环节。它是指责任政府制度下责任主体即政府（行政机关）对责任受体即权力委托方（选民及其代议机关等）履行职能、承担责任和接受制裁的方式。责任政府作为一种施政理念和与之相应的一套制度安排，必须通过一套基本方式来实施。而责任方式是具有配套性的，它来源于责任内容的构成。蒋劲松基于责任政府的责任内容的五大阶段，提出了与之相对应的七种基本责任方式：提出和说明竞选政纲、提出和说明政府政策、实施法律、报告和说明政府工作、服从选民裁决、辞职、接受弹劾—审判或起诉—审判。[50]由于笔者对责任政府的责任内容构成分三个层面来加以界定，那么，与之相对应的责任方式也应该是分三个层面来展开的，但是笔者借鉴蒋劲松针对某届政府的责任方式的规定，来将之进一步用于对第一个层面（政府承担的道德责任）和第三个层面（政府官员的个人责任）的政府责任方式的界定。