三 生态移民所面临的问题

人口的迁移成功地解决了贫困与生计问题，但是要使移民融入新的社区，还面临许多新的问题。

第一，稳定的非农就业是移民首先要解决的问题。在进入新的移民区以后，移民的土地面积减少，课题组的调查表明，在移民以前，他们的人均耕地面积为4.91亩，而在移民以后，人均耕地面积减少为1.68亩。尽管耕地的条件改善，但是土地产出不足以维持移民的生存；而且在移民以后，他们原有的一些生计活动，如放牧和打柴全都停止，这减少了他们的收入渠道并增加了他们的支出。从我们调查的数据来看，移民2011年的人均收入为5800元，这比移民之前增加很多，但是比黄河灌区的人均收入要低20%左右。

大部分移民都获得了土地，但是由于土地面积比较小且是新开垦地区，地力需要培养，所以这些土地只是给移民提供了最低的保障，并不足以维持移民的生计。从原来山区广种薄收的旱作农业转变为精耕细作的农业，移民还需要一个适应过程。在一些移民村，土地交给企业代为耕种，移民无须耕种自己的土地，农业已经不是移民的主要就业渠道。移民要增加收入就需要增加非农就业。尽管移民村距离城市较近，为移民打工提供了方便，但是由于移民缺少必要的专业技能，因而其工资收入通常比较低。

提高移民的非农就业还需要社会提供更多的就业机会。总的来说，西部地区的非农产业发展往往更多地集中在资本密集型的重化工业，单位资本所吸收的劳动力就业低于轻工业。如果我们将宁夏与广东和江苏对比，可以明显地看到这种区别。在广东和江苏，每万元工业产值的就业人数分别为0.10和0.08人，而在宁夏只有0.05人（见表0-4）。与此相关，在广东和江苏，在工业中就业的人数都远远超过了农业和服务业，而在宁夏，在工业中就业的人数很少，大量的劳动力还滞留在农业或水平较低的服务业。这是限制移民在非农领域稳定就业的外部因素。

表0-4 宁夏、江苏、广东三省区每万元产值的就业人数比较

第二，生态环境和水资源问题将是制约移民可持续发展的重要因素。通过生态移民减轻了南部山区的环境压力，黄河灌区大量荒地也得到了治理，这对改善生态环境具有重要意义。但是由于宁夏全区处于干旱半干旱地带，主要依靠黄河的水资源，如果没有有效的节水措施，就会造成水资源的矛盾。首先是居民生活用水和生产用水的矛盾。随着城镇化发展，居民生活用水量会大大增加，这将会与生产用水形成矛盾。其次，随着宁夏工业发展，特别是宁东能源化工基地建设，工业用水的数量会明显增加，在国家分配给宁夏的黄河水量不变的前提下，工业用水数量的增加必然要减少农业用水，那么依靠黄河资源的生态移民也会受到影响。现有的移民模式仍然要高度依赖黄河水资源，特别是在“十二五”期间的移民，农民进入川区以后仍然主要依赖灌溉农业，黄河的水资源仍然是最重要的影响因素。

大规模的农业开发和人口迁移对川区会产生一些负面的影响，这是需要警惕的。有研究表明，在移民区已经开始出现土地退化的现象，一些地方因为引水灌溉而出现土地盐碱化，也有一些地方因为土地开垦而出现土地沙漠化。比如红寺堡在1999年以后所开垦的9.46万亩土地中，就有2.4万亩出现不同程度的沙化现象（文娜，2009）。我们的调查也表明，在移民以后，有更多的人感觉到了沙尘暴对他们生产和生活的影响。生态移民有助于恢复南部山区的生态条件，但是由于人口集中，土地开发和水资源消耗都会对移入区产生重大的影响。

水资源也是引起社会矛盾的一个诱因。调查发现，由于移民的土地资源紧张，一些地方出现私自开荒的现象。开垦土地面积不断扩大，致使原有的用水指标严重不足，供水矛盾日益突出，群众撬口抢水、霸水、偷水现象经常发生，因灌溉问题而产生的纠纷不断，甚至出现群殴现象。水资源的合理利用和有效管理是改善生态环境的关键。

第三，标准化的安置方式难以满足移民的差异化需求。政府对移民制定了统一的操作模式，包括住房、耕地分配和各项补助标准，但是各个家庭的条件不同，移民的需求也是多样的，统一的标准无法满足移民的多样性需求。

第四，未来生态移民的搬迁不容乐观。根据调查，接近七成的移民是愿意服从政府安排进行搬迁的，但仍有30.9%的移民不愿意搬迁。不愿意搬迁的移民多是不满意移民安置区环境，尤其是宁夏中南部生态移民规划中县内安置的2.84万户、12.11万人，因多数县内安置地自然条件差，移民搬迁的积极性普遍不高，只有30%的移民愿意迁入政府规划的迁入地，但前提是迁入地条件要优于迁出地。不愿意搬迁的村民90%以上准备分别采取“拖延”“抗拒”“抬高补偿”等方法应对，50%以上准备在其他村民都搬迁走的情况下，拖延或抗拒三年以上。不能整村搬迁也将拖延搬迁进程。根据宁夏回族自治区移民局要求，对于单人单户、60岁以上老两口及2009年12月31日以后分户的新户不予搬迁安置；另外，对不符合搬迁条件的，长期居住在移民迁出区且没有固定工作的非农户、鳏寡孤独等特殊人群也不予搬迁安置。目前，各移民迁出村均存在以上两种情况，且所占比例较大。

第五，社会管理有待创新。生态移民是政府主导的移民，因此政府在移民社区的建设中发挥了主导作用，但是对如何发挥社区自我管理的的作用还关注不够。在移民的过程中充满了利益冲突和博弈，很容易引起社会矛盾，在这方面特别需要移民社区基层组织发挥作用。但是移民社区的基层组织所发挥的作用很弱。比如课题组在红寺堡调查时发现，大多数被访问的移民认为“基层干部执政能力差”，甚至认为“基层干部缺乏诚信”，许多被访者在“权益受到侵害的时候会选择越过基层组织向更高级政府表达诉求”。移民社区是新建的社区，社区成员来自不同的地方，缺少社区传统，社区成员会面临许多新的问题，基层组织的作用就更加凸显出来，但是现在基层组织的作用还远远不能满足社区成员的需要。正是由于移民社区自我管理能力较弱，基层组织发挥作用不够，大量的社会纠纷都需要政府出面解决，这增加了社会管理的成本，且不利于社会稳定。

从我们的调查来看，移民所面临的第一位问题是发展资金问题（见表11-6）。尽管在迁移过程中政府提供土地，且提供了住房补助，但是移民家庭在搬迁过程中也支出了大量资金，如每个移民家庭需要自己支付近2万元才能获得新的住房。这对于贫困家庭来说是比较大的负担。更重要的是，在搬迁以后，农民原来低成本的旱作农业被高成本的灌溉农业代替，再加上进入新社区以后各项新的支出，因而支出迅速增加，大多数移民感觉到资金困难。

移民感觉困难的第二位问题是收入。随着政府对移民支持的加强，我们可以看到，随着时间的推移，认为收入低是他们主要困难的人数在减少，比如1997年以前的移民有超过20%的人感觉到收入低是他们最大的困难，但是到1997年以后，只有5%—7%的移民感觉到收入是个严重的问题，这说明移民的收入在稳步提高，但是移民的收入仍然低于川区原住民的收入。

在我们的调查过程中，住房也是移民反映比较多的问题。因为所有移民家庭都是按照统一标准建设的住房，人口比较多的家庭就会感觉住房紧张，特别是有些3代户家庭，人均居住面积较小，不能满足家庭的需要。整齐划一的移民房屋建设有利于移民的规划，且可以避免因住房多样化可能引起的社会矛盾，但是这种格局经常无法满足移民的多样性需求。

此外，县内安置的移民和劳务移民的政策还有很多不完善的地方。在南部山区和中部干旱带县内安置的移民，其综合条件要比进入川区的移民差，距离中心城市较远，受城市辐射影响的作用较小。因为劳务移民没有土地和住房的产权，所以移民积极性不高。

移民是一个复杂的系统工程，要使移民社会稳定，并与川区同步发展，就不能就移民问题谈移民问题，应使移民成为发展银川区域经济中心、全面建成小康社会战略的一部分。