四、中层驱动：地方政府运作动力新尝试

为期一年的上海大调研是中共上海市委和市政府发起的以“谋求改革再出发”为口号的全市领域内的政府行动。2017年12月29日，上海市委召开“不忘初心、牢记使命，勇当新时代排头兵、先行者”大调研动员部署电视电话会，对上海大调研进行了具体部署，要求上海市各级政府部门通过开放式调研，深入基层探访，以发现问题、解决问题、总结经验，提升治理绩效。为大调研做总结、分析其成效并非本章的出发点，本章的目标在于通过深入分析大调研实施的制度逻辑，一方面看到其承担着的动员各级政府官员深入现实、探讨新的社会治理方案的问题导向功能，另一方面则着重分析大调研在地方政府运作动力机制重塑方面的新探索，尤其是其对我国城市治理的影响。结合大调研发起的主体和调研行动在中国治理语境中所具有的政治动员效应，本章将大调研解读为一场由中层政府发起的、以创新各种工作方法和工作机制为手段、以驱动地方政府继续积极作为为目标的政府改革行为。大调研反映的一个基本问题是：在改革进入深水区之后，中层政府对基层政府的驱动作用成为激活整个官僚体系的新型动力机制。在接下来的论述中，本章将从驱动主体、驱动方式与驱动目标等三个方面来具体分析大调研为何预示着党的十八大之后中国地方政府动力机制的嬗变。

（一）驱动主体：省市级政府发挥核心作用

大调研的实施并非出自地方政府对中央政府压力的回应抑或是特定社会事件的驱动，而是上海市政府的主动施政，处于省级地位的“中层政府”及其各个所属部门在大调研过程中发挥了核心作用。2017年11月，中共上海市委书记李强在到任后不久就强调要在全市大兴调查研究之风，并在2018年工作伊始就亲自带队开展了对虹桥商务区的调研和视察。2017年12月，在市委学习讨论会和市委常委会等多个场合，李强书记又多次谈及大调研的推进思路，即“坐在办公室里都是问题，走下去就都是办法”。此后，市委书记李强和市长应勇又在不同场合对大调研提出了具体要求。结合中国自上而下的压力型体制可以认为，市委和市政府主要领导的表率作用本身就传递着驱动下层政府的强烈信号。如2018年4月16—27日，上海市民政局、住房和城乡建设委员会、人力资源和社会保障局、环境保护局、文化广播影视管理局等12个与人民群众直接相关的政府部门负责人就在网上直接公开与市民对话，以广泛征求社会治理中存在的问题，并征集相关解决方案。在大调研开展之后，上海市的主要领导又在市委和市政府的多个会议中强调了大调研的推进思路。由此可见，大调研从设计到出台再到实施，上海市委、市政府都始终在发挥主导作用，并成为驱动基层政府积极创新社会治理的核心驱动力量。

非来自中央政府的压力、非来自社会公共事件的压力，大调研的实施意味着在中央集权的背景下，在官僚制体系当中处于中间层次的省市级政府成为激励辖区内各级政府积极深化改革的驱动力量。这意味着在中央集权和高压问责的政治背景下，“分权化威权主义”和“复合型官僚制”的结构性作用依然存在，以至于地方政府可以在中央布置的改革蓝图内继续探索能够符合中央意愿的社会治理方案。换言之，顶层设计固然是深化改革的客观需要，但单一制大国治理的难度决定了中央很难细化到统筹各个地方的改革方案。基于此，中层政府的积极作为便会成为激发地方政府活力的新的有效动力机制。大调研发起主体在政府组织体系中所处的“中间”位置，成为“中层驱动”在主体层面上的典型特征。

（二）驱动方法：短期动员与长效机制相结合

为期一年的大调研既呈现出政治动员和运动式治理的特征，也兼具探索治理制度化路径的尝试。在中国的政治体制下，运动式治理是化解威权统治和国家有效治理之间张力的重要手段，并和常规治理一道构成国家治理的重要机制。借助有效的党政组织体系，运动式治理可以在短期内为特定政策目标的达成进行有效动员。从发起和实施的过程来看，大调研这种行动本身并不能够成为一种长期有效的政府治理方法。但与以往的运动式治理不同的是，大调研在推进过程中还同时强调了长效治理机制的构建。在总结了特定领域的问题之后，揭示政府在当下工作中的不足并出台、修订新的规则成为大调研的另一个特色。如在大调研过程中，由上海市高级人民法院于2018年3月发布的《为企业家创新创业营造良好法治环境的实施意见》成为大调研中上海市政府的第一个“制度化改革方案”。这份《实施意见》出台的着力点就是给上海的所有企业家创造一个更好的创新创业法治环境，以降低企业的经营成本，展示上海市政府提升城市营商环境的决心。再如在闵行区虹桥镇，针对大调研过程中所发现的10个大类的问题，虹桥镇先后颁布实施了《产业发展指引及扶持政策的实施意见》《人才服务十大计划》《楼宇经济长效管理机制》等多个制度性文件，力图明确规则，标本兼治并实现长效治理。

一方面关注于问题的具体解决，另一方面关注于制度的建立和完善。大调研中，在上海市委市政府的直接领导下，大调研不仅在短期内为各级政府解决实际问题注入了动力，同时其也瞄准于国家治理体系与治理能力现代化这一目标，注重确立政府常态化的工作规范，也即在制度机制设置层面力争有所突破。可以认为，政治动员的方式所带来的阶段性动力推动了大调研的实施，而长期性的制度机制建设和完善则有利于大调研的成果能够长期有效。短期动员与长效机制建设相结合，这是“中层驱动”在方法层面的又一特征。

（三）驱动目标：通过解决问题宣示政治价值

以解决实际问题为媒介，向中央政府和社会展示改革的意志，这是大调研的政治价值和目标。如既有的研究所指出的，在中国的治理经验中，调研可以传递高层领导人的政治意志、推进政策落实并解决特定问题。上海大调研也同样以解决具体的问题为目标，如在2018年伊始，中共上海市委书记李强就指出：大调研要坚持需求导向、问题导向、效果导向，“既要问需，也要问计”。在具体执行过程中，上海市市长应勇更是强调“要把解决问题贯穿于大调研全过程”。数据显示：大调研一年，全市1464家调研主体共开展调研315.2万次，解决了逾66万个问题。从学生的一餐盒饭，到远郊农民家门口的卫生室；从企业人才手机端的服务APP，到居民小区的垃圾分类处理装置，大调研通过紧扣社会公众需求，以解决问题为导向，大大提提升了服务对象的获得感和满意度。但有必要强调的是，在实用主义的取向之外，大调研还兼具有展示改革姿态、让民众感受中央改革意志的政治功能。如上海市委大调研领导小组办公室主任吴坚勇所强调的，“如何把习近平新时代中国特色社会主义思想在上海真正落地生根？接下来的发力点在哪？就是要通过大调研的方式，在基层发现问题，同时找到解决问题的办法”。以走进基层、贴近民生的方式探讨改革措施，创新政府治理的机制与操作办法，从而让社会和民众收获对改革的“获得感”，同时向中央表明自身积极并勇于推进改革的决心，成为大调研在政治价值目标层面的一种追求。

大调研以解决问题为媒介，其目标是向中央政府和社会同时传递改革的决心和信念。作为“改革开放的排头兵，创新发展的先行者”，上海将大调研与当下中央所提出的继续深化改革的要求相联系，并通过一系列具体解决问题的措施，向中央政府，更向社会展现了上海市委市政府贯彻落实中央改革意志的姿态和服务社会“甘当店小二”的形象。大调研的这种政治宣示不仅有利于上海自身问题的解决，更是为参与大调研的各级政府机构注入了价值目标层面的驱动力。在一个强调政治正确的体制当中，借用中央改革的话语来推进改革，成为大调研在价值目标层面所体现出的一种动力策略。