三、党的十八大以来地方政府运作的动力机制困局

召开于2012年的党的十八大是理解当代中国政治的分水岭，新一届领导人所推行的一系列卓有成效的改革措施几乎重塑了中国的政治图景。集权和问责愈发成为央地关系中的突出特征，以至于已有对政府动力机制的解释越来越难以描绘我国地方政府运作的完整图景。在这一改革进程中，对顶层设计的强调和对官员问责的强化，成为影响中国地方政府运作动力机制的两大关键变量。

（一）全面深化改革的顶层设计与问责强化

1．以集权为特征的顶层设计强化

党的十八大以来，围绕国家治理体系和治理能力现代化所发生的最明显转变在于国家高层领导人对“顶层设计”的强调。如习近平在2013年所强调：“改革开放必须坚持正确的方法论……推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行。”围绕“顶层设计”这一改革思路，新一届政府首先在机构层面上确立了“中央全面深化改革领导小组”（简称“深改组”）的核心地位，“深改组”所发布的文件成为推进改革的指导性思想。此外，为了进一步强化党中央的权威并为落实“顶层设计”提供保障，2017年底，党的十九大将“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”写入党章。2018年全国人民代表大会又将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法。与此同时，国家还加强了对意识形态和舆论宣传的控制。如党中央分别于2013年和2016年开展“群众路线教育实践活动”和“两学一做”等专项学习活动，进一步统一了党员干部的思想，以便凝聚共识形成改革的合力。为了保障“顶层设计”的改革方案能够有效贯彻落实，中央政府进一步强化了地方政府的责任意识，突出强调地方政府的“执行者”角色，并对中央改革措施执行不力的地方政府官员进行严厉的警告或批评。

2．以问责为特征的巡视处分强化

与“顶层设计”的改革思路齐头并进的是对各级官员的高压问责。2012年12月，中共中央颁布改进工作作风的“八项规定”。2015年，中共中央纪律检查委员会发布《中国共产党巡视工作条例》，以“自上而下”中央干预的方式来督查地方政府的违规行为。据统计，党的第十八届中央纪律检查委员会运作期间（2012年11月—2017年10月），中央巡视工作领导小组召开115次会议，组织开展12轮巡视，共巡视277个党组织，在党的历史上首次实现一届任期内巡视全覆盖。2016年，《中国共产党问责条例》正式执行，该文件强调综合运用检查、通报、诫勉、组织处理、纪律处分等方式，追究党政官员的责任，并首次提出了“终身问责制”。

问责的加强有效地提升了党和政府对于工作人员违法违纪行为的查处效果。党的十八大以来至十九大召开前，在强力的问责压力下，经党中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部440人。其中，十八届中央委员、候补委员43人，中央纪委委员9人。与此同时，全国纪检监察机关共接受信访举报1218.6万件（次），处置问题线索267.4万件，立案154.5万件，处分153.7万人。可以说，2012—2017年的第十八届中央委员会运作期间，我国在监督问责上的力度空前加大。从图1-2可以看出，自1992年我国市场经济体制改革以来，党政纪检机构在党的十八大期间所处理的违规、违法案件数量变化呈现出跳跃上升的态势。

图1-2 1992年以来党政纪检机构所处理的违规、违法案件数量

数据来源：作者根据每届中共中央纪律检查委员会报告整理。

（二）党的十八大以来地方政府动力机制的变化

“顶层设计”的强化与高强度问责机制的实施，直接影响着地方政府运作的动力机制和行为模式。具体来说，党的十八大以来的改革措施造成了地方政府结构性动力被扭曲以及个体化动力锐减的复杂局面。

1．结构性动力被扭曲与地方创新动力不足

结构性动力遭到扭曲是党的十八大以来地方政府运作动力机制的最显著变化。在顶层设计的总体思路之下，强调“顶层设计”“依法治国”“全面从严治党”等举措，无疑是减小了地方政府“自主探索”的范围、幅度和可能性。“重大决策终身负责制”（2014年）、“党政干部在环保事务中的同等责任制”（2015年）、“维护公共安全责任制”（2016）等问责办法的实施，使得地方政府在具体的行政举措上不得不更加谨慎。在这种背景下，基于政绩考核所释放出来的结构性动力被抑制。“不出事”的逻辑便取代“发展型政府”的逻辑成为地方政府的理性选择。以地方政府创新奖为例，作为地方政府发展经济、维护社会稳定的重要手段，地方政府创新始终是观察中国治理体制运作活力的重要窗口。但自2011年开始，地方政府申报该奖项的数量已经出现明显下降，截至2015年，随着地方政府创新空间的压缩以及地方官员动机的弱化，该奖项评比陷入暂停状态（见图1-3）。虽然此后俞可平教授又主持了“中国城市治理创新奖”的评比，但其影响力和覆盖面已经大为缩水。

图1-3 地方政府创新奖历年申报数量

数据来源：中国地方政府创新网公布数据。

2．个体性动力被削弱与政府懒政问题出现

除了组织层面的结构性动力遭遇扭曲之外，地方政府运作的个体性动力锐减是党的十八大以来地方政府动力机制变化的又一特征。就个体层面的官员而言，高压问责以及更加严密的各类审查制度无疑给官员带来了更大的工作压力，以至于消极作为规避风险成为官员的本能做法。如2015年《中国纪检监察报》所报道：“之前政府是门难进、话难听、事难办。现在则是门好进、话好听但却不办事。”官员在工作作风上表现出“不拿好处也不办事”“口惠而实不至”的特征。中国知网（CNKI）报纸全文检索的数据也显示，以“懒政”和“为官不为”为内容的新闻报道数量在党的十八大之后呈现出逐年倍增的趋势（见表1-1）。虽然2018年相关的报道数量下降，但政府官员“懒政”的问题并没有得到有效解决，以至于李克强在2019年“两会”工作报告总结我国发展面临的问题和挑战时，特意点出了“少数干部懒政怠政”的问题。这也从不同的侧面佐证了官员层面个体动力的削减已经成为影响地方政府积极作为的重要因素。

表1-1 CNKI报纸全文检索中关于“懒政”的报道数量（截至2018年12月31日）

3．党的十八大以来地方政府运作的动力机制变化

如前文所述，鉴于地方政府运作的三种动力机制之间存在着密切的联系，结构性动力和个体性动力的锐减也会直接影响问题性动力。具体来说，不断压缩的自主空间和规避责任的政治态度会弱化地方官员解决特定治理问题的热情，使其没有足够的动力主动施政（见图1-4）。在这种情况下，来自社会的公共事件便成为推动政府作为的主要动力，但是这种基于特定问题的、被动式的驱动往往以较大的社会治理成本为代价，并不符合构建现代化国家治理体系和治理能力的基本要求。在这样的情况下，如何开辟新的政府运作动力机制，重新激活地方政府及整个官僚体系，成为中央和地方政府共同面临的重要问题。在此，本章通过观察发起于2017年底的上海大调研行动，以期分析大调研如何成为一种发端于中层政府的新型驱动机制。

图1-4 党的十八大以来“集权-问责”逻辑下的地方政府动力机制与行为变化