五、党的十八大以来中层驱动的政府改革意涵

（一）中层驱动与地方政府动机机制变化

党的十八大以来，中共中央所发起的一系列政治改革既反映了当下社会发展的需要，也对我国政治、经济、文化、社会等各个领域产生了深远的影响。中央集权、顶层设计以及高压问责等措施的实施，在有效应对改革深水区的各种挑战并遏制腐败的同时，也在一定程度上压缩了地方政府的行动空间并削减了地方政府的行动热情。尽管中央政府已经认识到这一问题的存在并积极号召地方领导干部积极作为，但是自上而下的政治性号召并不一定会直接转换为官员主动作为的动力，甚至在某些层面反而会增加官僚系统自身运作的负荷。地方政府对中央的回应也可能是官员群体的被动式反应，是为了保护自己的政治生涯而进行的策略主义选择。在这种背景下，如何持续保持中国官僚系统的动力机制，成为亟待破解的重要问题。

本章通过对上海大调研的案例梳理，结合主体、方法和目标的分析，描绘了党的十八大前后我国地方政府运作的动力机制的嬗变路径（见图1-5）。具体而言，即是党的十八大之后以集权和问责为特征的国家治理体制机制改革将地方政府运作的原有结构性动力、问题性动力和个体性动力弱化，在中央政府需要推进改革和基层政府“懒政”的现实困境下，位于中国行政体制层级中间的省市级政府，也即原本习惯于上传下达的中层政府开始发力，并在主体、方法和目标上形成了系统化的改革推力，构成了党的十八大以来地方政府运作的新型动力机制。虽然“中层驱动”这种新型动力机制的出现并没有特别清晰的时间节点，但是近些年来，与上海大调研类似，浙江的“五水共治”“最多跑一次改革”，江苏的不见面审批，嘉兴市的综合行政执法体制改革等，都体现出了“中层驱动”的特征，也即位于中央和基层之间的省市级政府正在以“中层驱动者”的角色积极探讨新的施政措施，以宣示改革的状态并驱动辖区内的官僚体系积极作为。

图1-5 党的十八大前后地方政府动力机制的变化过程

政府运作动力的中层驱动在政府运作动力方面的意义突出表现在，以往我国地方政府运作动力的产生，要么是由于中央政府的考核压力，要么是迫于基层一线经济社会方面的问题需要解决，要么是政府官员的个体性追求，但以大调研为代表的中层驱动却在集权与问责的现状下开辟了新的动力机制。与西方联邦制国家各个州在治理中发挥积极作用不同，在中国已有的行政体系中，“中层政府”是指在中国当下科层体系当中处于省市级位置的地方政府，其受命于中央政府的领导，同时又负责指导包括区县级政府在内的基层政府的具体工作。在地方治理中，“中层驱动”的逻辑集中体现在：在地方基层政府动力不足的情况下，中层政府采取相对更加进取的姿态，驱动基层政府去发现、解决问题并寻找新的社会治理方案。与以往政治晋升、政治问责、经济考核等官员激励机制不同，以大调研为代表的“中层驱动”体现了省级政府的主动担当，是中央集权背景下破解地方政府动力遭受抑制这一难题的一种尝试，体现出了当下中国地方政府动力机制的嬗变。

（二）中层驱动与未来的城市治理

“中央政府-省级政府-市级政府-县级政府-乡镇政府”构成了我国自上而下完整的治理权力链条，在这一体系中，中央政府发布政令，各级政府逐级细化传达，直到基层政府具体落实。同样，基于“委托-代理”的理论，一般认为省级政府扮演的主要角色是中央政府的直接代理人和中央政策的政策执行者，这种观念也被当下中国干部管理体制当中“下管一级”的基本原则所强化。但上海市政府所开展的大调研则体现了中层政府的地方性特色：其实施虽然在一定意义上源于中央政府的改革压力，但在更大程度上讲则是自主为之，因为中央政府只是为改革描绘了蓝图，而在具体领域并没有指导，这时，中层政府的能动性在某种程度上被释放。具体而言，即是在不违背中央改革意志的前提下，与中央直接对接的省市级政府会通过主动问计于社会的方式寻求推动改革的具体路径。以省级政府为驱动主体、以解决问题和宣示改革为核心内容、以动员和长效机制建设为手段的“中层驱动”成为地方政府的新型动力机制。

在全面深化改革的大背景下，“中层驱动”的改革方式也体现了不同层级政府在官员动力问题上的相互作用，也即中层回应中央并驱动基层。“中层驱动”的改革方式不仅成为解决当地发展问题的务实性策略，也同时回应了中央政府的改革需要。对单一制大国来说，鉴于国家的渗透能力始终有限，保证地方政府能够有效地执行中央的政令便成为中央政府面临的主要问题之一。从这个角度来说，以上海大调研为代表的新一轮政府改革的积极意义便是通过“中层驱动”的方式赋予改革新的动力，以此迫使地方政府与基层官员将中央的改革意志落实到具体的事务当中。通过对特定辖区内官僚体系动力系统进行自我调试和重新加压，中层政府正在以驱动者的角色来对冲由中央集权所导致的包括官员不作为在内的负面效应并以此保证中央改革大计的贯彻落实。

鉴于省市级政府在“中层驱动”中所扮演的关键角色，可以认为在改革开放进入深水区之后，改革的推进可能需要继续关注省市级政府的角色。进一步而论，“顶层设计”的提出并不意味着地方政府的退场，对集权的强调也同样不意味着“分权化的激励机制”退出历史舞台。我国改革事业的进一步推进依然需要地方政府在中央划定改革蓝图的前提下结合自身特色积极探讨新的治理方案。从这个角度来说，“中层驱动”的模式显示了在当下的政治体制当中，我国不同层级政府的施政行为及施政效果存在一定程度的互补。具体到地方政府的动力机制这一话题上，当高层政府的改革策略使得基层政府的行为动力遭受抑制的时候，中层政府可以通过有效的举措对这一后果进行弥补和修正，从而增强整个政治体制的韧性和灵活性。

党的十八大以来我国地方政府运作动力机制的变迁是我国城市治理逻辑变迁的前置条件。在这一过程中，位于政府层级中间位置的中层政府开始发力于政府治理创新，并在实践中充当马前卒的角色，这既是党的十八大以来中央政府强调更加重视民生、重视人民群众获得感的具体体现，同时也是回应改革开放以来我国经济社会发生巨大变迁之后，处于经济和社会变革前沿的城市政府治理能级提升的客观需要。与此同时，由中层发力的城市治理创新和城市治理改革，也将推动我国的治理创新走上新的台阶。