一、契機

1898年6月9日，英國與清政府在北京簽訂《展拓香港界址專條》，向清政府租借東起大鵬灣、南至九龍界限街、西至深圳灣、北至深圳河³，以及鄰近二百多個島嶼。殖民政府輔政司洛克（James Haldane Stewart Lockhart）的報告書，評估租借新界的土地面積約376平方哩⁴（973.8平方公里）；1905年政府完成新界土地丈量後，公佈租借土地面積只有356平方哩⁵（約922平方公里）⁶。租用期由1898年7月1日起至1997年6月30日止，為期九十九年⁷。香港島的土地面積為32平方哩（82.9平方公里），九龍半島的面積為3平方哩（7.8平方公里），兩者合共35平方哩（90.7平方公里），估計新界的土地面積比兩者合計大了約9.2倍（參考圖2.2）。

1899年，洛克根據新安縣的土地稅收，估計全新安縣可耕地面積為120,000英畝（485.6平方公里），而英方租借的土地佔新安縣總面積的五份之三，新界的可耕地面積估計約有72,000英畝（291.4平方公里）。按租借新界時的評估，全新界的總面積（包括尚未開墾土地）約有240,640英畝（973.8平方公里），如私人擁有已開墾土地有72,000英畝，估計殖民政府轄下的官地（Crown Land）可達168,640英畝⁸（682.5平方公里），可供開發的土地相當充裕。

1．土地登記

為使新增租借土地可以發揮最大效用，方便政府制定土地長遠發展策略，政府首先需要釐清新界的土地業權。1899年政府正式接管新界後，隨即展開有關土地立法及登記工作⁹。1900年6月1日頒佈第四條新界土地條例（New Territories 〔Land Court〕 Ordinance, 1900），成立田土廳（Land Court）¹⁰，為新界原居民進行土地登記¹¹，及解決新界土地業權爭議¹²。1900年7月12日，政府張示中文公告，限令新界原居民為私人擁有的土地註冊，並向政府繳納地稅¹³。業主需填寫香港政府制定的表格，向港府申報土地的位置、土地用途、地力、農穫品種、數量等資料¹⁴（參考圖2.3），然後由港府評估地主所需繳納的地租¹⁵。

政府宣佈新界土地將根據土地的肥沃程度分為三個等級，各等級需繳納的地稅不同：第一等為接近水源的肥沃農地，每年可種水稻兩造或甘蔗一造；第二等為離水源較遠，位於高地的農地，每年只能種水稻一造或甘蔗一造；第三等為遠離水源的貧瘠土地，只能種植甘薯、花生等作物；此外，魚塘需繳納較農地高的稅項，而墓地只需繳付印花稅，毋須繳付地稅¹⁶。新界地主在登記土地位置、申報土地用途及繳納稅項後，可獲理民官（District Magistrate）簽發官方認可的契約，確立持有人的業權，惟土地的有效日期（Crown lease），只能按照《展拓香港界址專條》所簽訂的租期至1997年6月30日為止。

新界第一至第三等農地地租（Crown rent），分別為每英畝（4,046.9平方米）3元、2元及1元；土地的位置也會影響地租的多寡，鄰近九龍的農地地租較貴，按等級為每英畝5元、3元及1.5元；此外，建有房子的屋地，地租為每英畝50元，或每年每畝5毛，而交通方便、生活條件較優的村落，每英畝地租甚至高達100元¹⁷。由於中國農民一向習慣在農地上蓋建房子居住，故沒有週詳考慮所擁有的土地，有部份為屋地，有部份為農地，為了避免繳交昂貴地租，將所屬土地一概申報為農地，但沒想到申報土地為農地後，在農地上興建房屋日後需補地價，而農地與屋地的地價相差甚大，日後政府徵地發展時，就農地與屋地的賠償也有很大分別。1911年，政府首次徵收新界的土地登記費，先在新界北約開始，1913年伸展至新界南約¹⁸。

中國傳統的地契主要分兩大類：「紅契」—有官方正式登記的地契，具新安縣的紅官印；「白契」—是私人轉讓的契約，通常只是買賣雙方互相簽字的文字紀錄，有見證人，甚至會寫明賣地原因，但沒有官方正式蓋上紅印，擁有白契者需向清政府登記換取紅契。此外，還有不少業主利用土地作抵押、借貸所簽定的契約。在殖民政府實施土地登記措施後，發現不少以佃戶自居的土地使用者使用土地，由於沒有文件證明他們的土地使用權¹⁹，政府並不承認他們的合法地位，也不接受擁有白契者的合法權利，只為擁有紅契的地主登記，收取地租²⁰。登記土地後，地主獲理民官簽發的官方登記契約，確認其土地擁有權²¹。若地主不向田土廳申報地權，政府可用「舉辦公益」為由收回土地。1902年4月14日《德臣西報》報導有關新界沙頭角地區的第73區1－3號及12號地段；第30區的2453、2463－66號地段土地被政府收回的情況，目的是製造壓力，逼令原居民向政府申報業權²²。

新界原居民的鄉村組織是由約、鄉及村組成，一個約包括多條鄉村。1899年，根據政府的調查，全新界可分為8個約及46條鄉（參考表2.1）。1900年港督卜力（Henry A. Blake）在接管新界一年以後發表新界報告，指出全新界可分為8個約、48條鄉及597條村²³，較1899年多了兩條鄉。

早在1899年11月土地條例尚未生效以前，政府已開展丈量新界的土地（cadastral survey），測量首先從接近九龍界限街一帶的區域開展，西起自荔枝角東至鯉魚門。1900年1月，伸展到元朗地區²⁴；1900年末，獅子山一帶（後稱新九龍的地區）、馬灣、長洲、坪洲的測量工作基本上完成；1901年，伸展至西八鄉（Pat Heung Gap）等地區；1902年，包括西貢、瀝源、東八鄉及大嶼山；1903年，到了最後階段，調查進至離島如南丫島、蒲台島及荃灣等地區。1903年6月，新界土地的丈量工作大抵完成²⁵。

1903年政府憲報公佈當年已進行土地丈量的面積，其中已由新界原居民開墾的土地有40,738英畝（164.9平方公里），土地業權持有人竟然有328,639名之多²⁶。這份報告顯示了政府在新界丈量土地的細節，包括每個勘探地區登記的業權數、繪製地圖總數及丈量面積等。1904年政府發表新界及離島土地測量報告，已丈量的土地面積總計為40,738英畝（各島嶼丈量所得面積，可參閱表2.2）。1905年政府發表歷年總調查的綜合數據，新界測量所得的土地面積175,537英畝（710.4平方公里）；離島面積為51,335英畝（207.8平方公里）；新界已開墾土地調整為40,709英畝（164.7平方公里），佔全新界總面積226,872英畝（918.2平方公里）²⁷的18%。1905年政府公佈政府管有的新界官地面積186,134英畝（753.3平方公里）。1906年及1907年政府就數字稍作修改，1906年新界已開墾土地調整為40,717英畝（164.8平方公里），全新界總面積為226,880英畝（918.2平方公里）²⁸；1907年新界已開墾土地調整為40,789英畝（165平方公里），全新界總面積為226,918英畝（918.3平方公里）²⁹。數字經過幾次修改以後，差別不大，政府的新界丈量工作也大抵完成。丈量的結果顯示，全新界的面積較1898年簽訂《展拓香港界址專條》的369平方哩（957平方公里）少³⁰，但官方可管有的土地又比輔政司洛克在1899年估計的168,640英畝（682.5平方公里）多了10.4%，而且不少土地位於平原，面積寬廣，可發展潛力相當大³¹。1898年的《展拓香港界址專條》，給予政府重新規劃香港的契機。

2．頒佈收地條例

既然可供發展的土地高達186,134英畝（753.3平方公里），政府有必要就新界的土地發展作長遠規劃，首要任務當然是確保政府開發土地合法。1900年，政府制定收回土地條例。根據1900年第10號法例，政府可用時人慣用說法「舉辦公益」（英文原文為公共用途〔public purpose〕，時人譯作舉辦公益，實與慈善事業無關）為由，收回土地開發。收地條例更聲明政府毋須在政府憲報上具體申述收地後的用途和細節，只要列明「為舉辦公益收回」（resumption for a public purpose），即可確立收地理據。徵收地租的職責交由警察裁判司（Police Magistrate）負責³²。政府當時聲稱「舉辦公益」收回土地的原因，大抵包括以下幾類情況：

（1）改善公共環境或建築物的衛生；

（2）改善建築物的通風系統，以免危害居民生命安全或健康；

（3）軍事或海軍需要；

（4）港督可會同行政局闡述「舉辦公益收回」的定義。³³

政府所提出的舉辦公益的界說，以第4點最為含混，故政府再就第4點作補充，表明當港督會同行政局決定以「舉辦公益」為由收回私人土地時，政府必須與私人業主私下達成業權轉讓協議，如政府無法知悉土地業權誰屬，需刊憲公告擬定收地段（proposed resumption）的位置，自憲報公告之日起計的四個月內，私人業主可就政府收地建議提出反對。意謂四個月後原業主始發現名下土地被政府開發，提出反對亦屬無效。

1910年，政府頒佈第18號條例，將上訴期縮短至一個月。被徵用土地的業主如不在港、無從尋覓、或港督認為業主未能與當局達成收回公地協議，一個月期滿後政府可收回該地發展³⁴。為緩和爭議，政府設立「公斷局」（Board of Arbitrators）仲裁收地補償問題³⁵。公斷局由三位成員組成，最高法院首席按察司出任主席，其他兩名委員，包括由政府委任的官員（通常由工務司出任）及由受影響業主派出的代表，如業主在公告刊登後七日仍未派出代表，政府會代業主委任代表，政府亦可聘任受薪者擔任公斷局秘書³⁶。自政府實施收地政策後，不滿政府在收地上所作的賠償，向公斷局申訴的例子也不少，為表示公正，政府透過傳媒公佈公斷局成員名單及裁判結果³⁷。

港府推行的土地登記及收回土地舉辦公益這兩項措施，使新界並非由原居民擁有的土地變成官地，另外政府將原本由原居民擁有的土地，透過舉辦公益的理由，列入政府的規劃之內，雖然新界土地只屬租借，但規劃新界土地作長遠發展因而得以合法化。

3．處理土地爭議

在1899年推行登記土地政策以前，新界地區從沒有實施過全面的土地登記，清政府向地主徵收田賦，並沒有進行實地考察，對土地荒廢、佃農佔用過世地主土地或農民開闢無業權土地的情況全無記錄。在1899年新界實施土地丈量以後，上述的情況紛紛出現³⁸。因此，政府1900年的統計只承認擁有蓋有官印的契約，而私人借貸或自行開闢的土地並未列入登記冊內。

由於中國內地政局不穩，香港政府又不時強調政治中立的態度，自十九世紀中葉以來，香港成了內地人士逃避戰亂的樂土。來港避難的資金及人才，在政府開放的態度下得到自由發展的空間。土地價格的升跌受到亞太地區政局的情況、中國的政治氣候、經濟動向影響而波動。香港地少人多，在可開發的土地資源長期處於嚴重不足的情況下，土地的價值自然有上升的潛力，投資者早就洞悉到對土地作長線投資，可獲得豐厚的回報。

炒賣土地並不是近年才出現的投機行為，早在十九世紀下半葉香港的土地已經出現過炒賣風潮。1888年，政府賣地收入高達160,688元，不但較1887年的155,238元高，更是1840年代以來的高位，出售土地所獲得的收益為政府帶來龐大的收入³⁹。1900年7月23日，政府因擴張城市範圍而積極在新界徵收私人土地⁴⁰。1903年，新界的土地價格從前一年的一毛錢一平方呎，升至2.2元，投機者開始在新九龍尚未開拓的農地進行投資活動⁴¹。新九龍的土地持續高價轉手⁴²（參考表2.3）。

1920年代廣東地區政局不穩，移入香港的人口急劇增長，土地的需求愈益熾熱⁴³，政府更發現一些炒賣地皮發跡的個案，有文員可利用3,000港元投機炒地，身家暴漲至8萬元⁴⁴。新界地區是這個年代炒賣的熱點，原因是一些從中國內地遷移到香港的佃農或投資農副產品的華人，選擇在新界或新九龍鐵路沿線的地區投資⁴⁵。新界地價上漲引發開拓新界的種種問題。由於土地買賣活躍，土地價格攀升，1920年代政府重新統計及規劃土地用途，並利用土地收回條例廣泛徵收土地⁴⁶，在收地的過程中，政府所需支付賠償亦隨之而增加，但卻被指斥對受收地影響的地主作出的賠償金額低於市價。

政府企圖立法打擊土地投機活動，在1922年立法局就有關修訂收回土地條例（Land Resumption Ordinance）進行討論，提到有大量華人囤積土地，使地價不斷飆升，政府收回土地作公益發展的成本也驟升，導致發展計劃受阻，因而建議修訂收回土地條例，遏止炒風，打擊囤積居奇，針對意圖將農地轉為屋地的炒賣⁴⁷。條例最大的改動是政府徵地發展的賠償，將不會包括原本是農地、後增建房屋的土地。在農地上蓋建房屋的土地，並不符合原先申報時聲稱為農地，改變了土地用途，雖然業主已經修改了原先的土地紀錄，並繳交較高的地稅，但在農地上蓋建房屋，改變了土地用途，並不符合原先申請時聲稱為農地。1922年第9號土地收回條例聲明，曾改變土地用途的農地，只會作農地賠償。⁴⁸。政府此舉，在社會引起很大的迴響⁴⁹。

新界原居民與政府的爭議到了二十世紀進入白熱化階段。1920年代初期新界原居民與政府出現紛爭，原居民指政府開闢新界地區，未有按照1898年的條款中，就被徵用的土地作合理的賠償，而政府則指反對政府收地者大部份為土地投機者。因此建議日後農地賠償的價格應按照農作物的產量作基礎，計算賠償金額。1921－1924年九龍城附近地區索償者，最終只能按照農地價格計算賠償金額⁵⁰。

1923年，新界原居民對政府新修訂的換地補償政策表示強烈不滿，因為在此之前，居民如租用官地由耕地改為屋地，需補價升糧，即既要補土地差價，也要增繳地稅，但屬於私人業主的民田只需升糧，即只加地稅，不需補地價。1923年後，政府規定私人的民田亦需補價升糧，一反過往農民在自己的農田建屋，只需增加地稅，不需補償農地與屋地差價的做法⁵¹。新界原居民極力反對土地被徵收卻不獲市價賠償，而私人土地改變用途，又要增加地稅及補償差價。居民認為政府違背1899年港督卜力所許下的承諾：政府徵收土地作公眾用途，居民可獲合理賠償⁵²。1922年，政府成立城市規劃委員會，除規劃城市發展工作以外，更須針對土地價格飆升，以及防止政府開發土地計劃的地點消息洩密，緊密監視土地價格⁵³。

1924年，以新界只是租借與英方九十九年為理據，新界私人業主委託律師就1900年收回土地條例，與1910年的新界條例有否違反北京條約聲明，質詢殖民政府是否有權收回私人土地發展，向最高法院上訴⁵⁴。1925年，最高法院裁定土地收回條例及新界條例有效，政府有權向新界擁有業權人士徵收土地，發展公益⁵⁵。同年4月29日新界居民請願，並遞交請願陳情書，提出二十一點，大致是反對政府強制徵收民產，強迫居民遷徙，政府藉口舉辦公益，實則是將原居民的土地重新興建房屋；就算政府要徵收民產開發道路或其他公共設施，也應以合理市價向居民購買，現時收地的賠償價格不合理，完全與市價脫鈎⁵⁶，對新界原居民不公平。6月，新界村民就政府徵收新界土地向英國政府請願，表達不滿⁵⁷。新界原居民組織新界工農商研究會，反對政府收地措施，該會於1956年改組為新界鄉議局⁵⁸。自1925年起，新界原居民不時會因土地主權問題而爆發衝突。

自1841年政府進行第一次土地拍賣後，已開始利用土地作為政府的財政收入來源，1850年代起拍賣土地的收益，更成為政府每年的定期收入。1844－1854年的十年間，香港殖民政府的收入並不穩定，財政赤字需由英國補貼，1855年起英國對香港的經濟援助才終止。為達到收支平衡，殖民政府必須開闢增加收入的途徑，1853－1867年間政府出售土地及所徵收的地稅，是政府最重要的收入，因此利用賣地增加庫房收入，減低依賴英國財政援助，成為支持香港財政獨立的有效方法。由於興建基本建設的速度及規模，是受到投放資源的多寡所主導，政府可透過開拓土地獲得發展商貿的資金，加速城市西方化步伐，政府因而不反對透過競投推高地價（參考表2.4）。

政府要收地開拓新界，遇到重重困難，因新界原居民的鄉村組織及信仰與城市不大相同，風水觀念在傳統中國社會有重要的地位，以風水理由或宗族風土人情反對規劃的情況十分普遍⁵⁹，而這些爭端卻無法停止⁶⁰。1899年殖民政府租借新界土地時，曾與清朝官員、時任兩廣總督的譚鍾麟（1822－1905）及廣東巡撫鹿傳霖（1836－1910）協商，1899年10月香港政府刊憲，並用公告形式知會新界原居民，中英彼此的共識有四個重點：⁶¹

（1）善待原居民；

（2）不能強迫收回房屋及土地；

（3）永不在租借土地上遷移祖墳；

（4）本地風俗習慣按原居民意願保持不變。

從公告可知，清政府意識到新界原居民對墓地十分看重，但殖民政府開發新界，似乎未有注意到墓地對原居民的重要性。殖民政府推行土地登記，卻未記錄墓地。二十世紀初期，村民在春秋二祭時，竟發現祖墳被移除，大為緊張。1909年，為免因墓地再起爭端，政府始推行墓地註冊，原居民如要興建、保養、維修墳地，需向大埔田土廳申請，新墳需繳付5角註冊費，舊墳則需繳付25仙⁶²。雖然實行登記，但並不保證政府開發時不會徵用墓地，因此有關墓地的爭議仍不斷發生。

開拓偏遠地區要兼顧的問題繁多，除了要尊重新界原居民的風俗習慣外，更要投放大量的大力、物力，以改善地理環境的缺陷，方能使土地成為可發展的空間；對投資的規模及速度，也要有週密的籌劃，太急速的發展，會對鄰近地區的交通及配套設施帶來過重的負荷。

另一個要注意的問題是市場反應。由於土地短缺，而人口不斷增長，自十九世紀以來，市場對土地的渴求有增無已，投機者為早着先機，往往會在政府宣佈未來開拓地區範圍以前，已有所行動。積極開拓新界土地也會導致土地價格上漲，每當市場上地產價格上升，租金也跟着上漲，居民生活受到很大影響。政府無法也不會完全遏止地產的投機活動，原因是新開拓地區的土地價格上升，可為政府帶來更豐厚的利潤，但政府也不能對炒賣活動視若無睹，因尚未開發的土地價格如推得太高，會影響向原居民收地時所作賠償的金額，而原居民看見地價不斷上升，亦不願換地或接受賠償，開拓偏遠地區的計劃因而無法落實⁶³。

開發新界土地，政府既要面對新界原居民的反對，又需為偏遠地區作出龐大的基建投資，但土地卻可為政府帶來可觀的收入。在平衡兩者的得失後，政府認為只開拓接近九龍市區的新九龍，是二十世紀初擴張市區範圍的上策。