五、完善成都市对企业非税费用管理的政策建议

通过对本次收回的调查问卷进行分析可知，成都市企业负担主要来源于行政事业性收费、政府性基金收费、中介机构收费等。依据收费主体不同，成都市企业非税费用主要分为两大部分：一是由政府部门收取的费用，即政府部门的非税收入；二是由中介机构收取的费用，即中介服务费。由前文分析可知，公共部门的非税收入和中介机构的经营性收费所涉及的收费主体、收费客体、收费标准均不相同，因此应分别考察其存在问题的原因，并给出具有针对性的政策建议。

（一）关于加强非税收入管理的政策建议

1．坚持非税收入管理的科学性、规范性

调查数据显示，有29.8%的企业认为目前成都市非税费用负担收缴的运行规范性一般，认为非常规范和比较规范的企业占比为35%，认为不太规范和很不规范的企业占比为11.8%，可见成都市非税费用负担收缴运作的规范性有待提高。为深化非税收入改革，还应在非税收入管理方面下功夫，坚持非税收入管理的科学性、规范性，切实做好以下几个方面的工作。

（1）坚持法制化管理

虽然成都市政府已经公布了涉企行政事业性收费和政府性基金项目清单，但在实际操作中，该目录清单的执行过程仍存在一些问题。因此，在非税收入的管理过程仍有待改进，应坚持法制化管理。在建立收费目录清单管理的同时，需要对实施程序进行规定，并在执行过程中予以落实。北京大学财税法研究中心主任刘剑文表示，税收法定的理念已经深入人心，但税收只是收入的一部分，非税收入也应实现法定。并且，在明确了什么是能收的费之后，收费的程序也应该加以规范，严禁违反程序乱收费的行为发生。同时，所有的收费项目和收费程序都应当向社会公开，让权力部门不能随意作为。坚持法制化管理，使相关责任主体拥有明确的预期，以实现非税收入管理的公平、公正和高效。

（2）坚持“不以营利为目的”原则，依据“边际成本”定价

政府非税收入项目及其标准的确定，是政府非税收入管理中的一个核心问题。对于以提供准公共产品为对象的非税收入，一般依照两条原则确定其标准。一是对私人成本进行社会调整，包括将社会认为过高的私人成本降下来，如反垄断的限制性收费，将社会认为过低的私人成本提上去，还有消除“负外部效应”的惩罚性收费和消除拥挤的准入性收费，将社会认为含混的私人成本明晰平均化，如反欺诈的规范性收费；二是对社会成本向私人分摊，包括对社会成本的私人分解，如为发展公共物品生产的集资性收费，对社会成本的私人补偿，如非营利组织的补偿性收费。在实践中，发达市场经济国家普遍是按照低于平均成本的边际成本收费。而我国各地方政府在确定某些非税收入项目和标准时，考虑更多地是如何发挥其收入功能，以满足财政收入指标增长的需要，这一思维逻辑本身有待改进。

在接下来的非税收入改革中，关于非税收入项目及其标准的制定，应该明确两点：一是非税收入项目确立的首要目的是提供公共性服务，而非满足官员的政绩需要，故项目确定不能以官员的政绩目标为目的；二是非税收入标准的确定要以低于平均成本的边际成本为原则，不能具有营利性。

（3）坚持风险最小化原则

管理在本质上都是针对风险的管理，因此非税收入管理也应遵循“风险最小化”这一基本原则。深化非税收入改革，不仅要从非税收入本身入手，还应充分考虑与其相关联的诸多公共风险。当前我国非税收入管理体系尚不健全，缺乏以风险管理为导向的管理思维，易造成非税收入流失、社会效率损失、损害社会公平等问题。

非税收入风险管理的重点包括三个方面：一是风险评估。进行风险评估是发现制度漏洞的有效方法，应对非税收入管理制度进行有效的风险评估和风险应对，以促使非税收入作为一种化解公共风险的制度安排发挥作用。二是公开透明。非税收入管理的公开原则，能让非税收入从收费项目的确定到非税收入的征管、使用的全过程透明化，全面接受社会的监督，防范公共风险。三是民主管理。非税收入的项目确定、政策制定、征收及使用都应推行民主化，任何一个公民都有权对非税收入管理中的现象进行质疑，任何一项非税收入项目和收费标准的确定，都需要经过民主投票来做最终决定。

2．加强政府与企业沟通，向服务型政府转型

本次问卷调查数据显示，企业在办理非税费用负担相关业务的过程中，对工作人员服务态度满意的企业占比为22.2%，对工作人员服务态度比较满意的企业占比为35.4%，对工作人员服务态度一般满意的企业占比为37.4%，对工作人员服务态度不满意的企业占比为5%，这说明非税费用负担相关业务工作人员的服务态度还有待改善。在深化市场经济改革的要求下，要贯彻落实“非禁即入”的自由竞争理念。政府部门可以通过规制市场行为和规范市场秩序，以弥补市场失灵，维护市场竞争活动的公平、公正，提高市场效率。但是，政府规制不应成为维持政府部门利益的手段，应当加强政府部门与企业之间的沟通和交流，促使各部门向服务型政府转型，减少行政干预中的随意性，探索保护缴费人合法权利的有效途径。

（1）优化非税收入收缴管理

优化非税收入的收缴管理应从两个方面进行考量：一是以政府部门为出发点，非税收入的收缴应规范化管理，避免腐败滋生，且执行成本要低；二是以企业为出发点，应做到非税收入项目及金额明确、缴款方式便利、缴纳成本低。

（2）加强对征缴、减征、免征及其他优惠政策的宣传工作

通过调查研究发现，部分企业存在未能及时获取相关政策信息的现象，故特别提出政策发布渠道这一问题。为使企业及时、准确地获取征缴、减征、免征及其他优惠政策等信息，除了进一步拓宽企业获取相关政策信息的渠道以外，还应做好宣传工作。

3．及时清理、取消、调整、规范不合理的收费项目

通过调查研究发现，虽然通过2013—2016年的清理规范，成都市涉企收费项目已经大幅缩减，但受到经济增速减缓的影响，成都市企业（特别是中小企业）经营困难，收费负担依然较重。为增强企业竞争力、搞活微观经济，需要进一步简政放权、减轻企业税费负担，以助力社会生产力水平的提升。因此，需要及时清理取消、调整、规范不合理的收费。具体项目如下：

（1）建议取消的收费项目

第一，环境监测服务费（城管局、环保局）。目前，成都市环境监测服务费（行政事业性收费部分）依据《四川省环境监测服务收费标准》由成都市环境监测中心站实施征收。环境污染源监督性监测及其他执法类监测是地方环保部门的监管职责。按照《关于支持环境监测体制改革的实施意见》以及《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法（试行）》的有关要求，相关监测费用应纳入财政预算足额保障，不应向企业收取。

第二，卫生监测费（卫生部门）。目前，成都市卫生监测费依据《四川省卫生厅、物价局、财政厅关于印发〈四川省卫生防疫防治监督督测检测收费规定〉和〈四川省卫生防疫防治监督监测检验收费标准〉的通知》由卫生部门实施征收。与环境监测服务费相似，卫生监测同样属于地方政府相应部门的监管职责，其费用也应纳入财政预算足额保障，不应向企业收取。

第三，政府信息公开检索、复制、邮寄费（各有关部门）。建立服务型政府、鼓励社会监督，均要求政府各有关部门及时公开相关信息。因此，不应由需求信息的企业（个人）承担这一费用。为降低行政成本，各部门可探索更加便利的信息发布渠道，如利用互联网、新媒体等媒介公布信息。

（2）建议调整的收费项目

第一，水资源费（水利部门）。清费立税，实行水资源费改税，有利于进一步理顺水资源税费关系，健全地方税收体系。利用税收这一强制性、规范性手段，可以强化政府对水资源的保护与调控能力。同时，可以通过设置差别税率，引导“优先使用地表水，鼓励多用非常规水源，严格限用地下水”，有效配置水资源。

第二，仲裁收费（仲裁部门）。在我国，仲裁机构与公证机构是一类比较特殊的社会中介组织。财政部、国家发展和改革委员会《关于调整仲裁收费管理政策有关问题的通知》已将部分全国性的仲裁委员会收取的仲裁收费转为经营服务性收费，并指出“各地仲裁委员会收取的仲裁收费，由各省、自治区、直辖市财政、物价主管部门按照收费管理权限，自行决定是否转为经营服务性收费”。目前，黑龙江等省（市）已将其转为经营服务性收费进行管理。为规范成都市仲裁收费、鼓励仲裁类中介服务组织的发展，建议将成都市的仲裁收费转为经营服务性收费进行管理。

（3）需要规范的收费项目

需要规范的收费项目是残疾人就业保障基金。根据前面的分析，该项费用的征收标准和征收程序不尽合理，建议相关部门进一步规范，加强政策宣传，特别是针对中小企业出台相关优惠政策，并监督考核相关部门的政策落实情况。

（二）关于促进中介机构收费合理化的政策建议

调查问卷数据显示，有43.6%的企业认为非税费用负担主要来自社会中介机构收费。除此之外，还有部分企业人员反映中介收费问题日益突出。一是中介服务的名目越来越多。以前企业自己可办理的事项，现在一般都需经中介机构提供有偿服务，如税务代理、财务审计、资产评估等。二是有些单位利用行政部门的影响力或垄断地位强制企业接受指定服务、购买指定产品，企业因考虑到这些机构的背景因素，实际很难进行自主选择。三是有些中介服务手续频繁，收费也随之增加。四是少数代理机构重收费轻服务，甚至只收费不服务。

在市场经济体制下，中介服务部门的收费是根据市场供求关系来确定的，遵循市场价值规律，属于经营性收费。其构成包括成本费用、税金和利润等。2008年之前，我国中介服务部门收费区分不同情况分别实行政府定价、政府指导价。随着市场经济的进一步深化，自2008年起各省市开始整顿中介组织，并开展市场中介组织与政府职能部门的脱钩工作。但是，根据本次调查结果可知，成都市中介机构收费出现的问题已对相关企业造成很大负担。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。因此，为解决上述问题，重点还应该放在市场经济规律的作用上，并辅之以恰当的政府力量。

1．政府部门应处理好简政放权与加强监管之间的关系

一方面，社会中介机构是独立的社会团体，政府不能随意干涉其正常运行和开展的经济活动；另一方面，健全的社会主义市场经济体制包含了对社会中介机构的监督管理。在社会主义市场经济体制中，既要发挥市场的配置资源方面的决定性作用，也要发挥政府在指引、督促与规范经济社会运行方面的作用。因此，正确处理好简政放权与加强监管之间的关系十分必要。具体应注意以下几点：

（1）落实中介机构与政府部门的脱钩工作，严厉打击腐败行为

我国政府部门曾经是中介机构的主要兴办者，虽然随着市场经济改革的进一步深化，通过一系列的脱钩工作，政府和中介机构之间的直接联系已经被隔开，但绝大多数中介服务仍然面对政府来进行。专利、商标、企业注册、税务、报关、签证等代理类中介机构的业务无一不需要面对各个政府部门。陈艳莹等人（2010）对中国省级面板数据进行实证研究发现，中介机构和官员间的社会关系纽带强度越高，腐败水平上升得越显著。因此，必须落实中介机构与政府部门的脱钩工作，严厉打击腐败行为。具体措施有：一是在中介服务业中建立政府官员回避制度；二是加大对中介机构参与腐败交易的惩罚；三是结合计算机网络系统建设，推行电子政务；四是提高政府政务的透明性。

（2）更好地发挥政府监管作用

落实中介机构与政府部门的脱钩工作以后，政府监管部门必须实施有效监管。改革政府对中介机构的监管，具体操作中可以考虑：一是制定一部统一适用于中介机构市场监管的行政法律；二是统一社会中介机构监管机关；三是建立社会中介机构的市场进入和退出机制。此外，还应注意行政中的法制化、民主化与公开透明等问题，进一步积极探索社会中介机构监督管理的创新。

2．规范中介机构本身的行为，鼓励竞争

发达的市场经济是一个具有竞争性、法制性、协同性的经济体系，企业应按相关法律规定参与市场竞争，同时各经济主体之间也要相互协同运作，以避免市场摩擦带来的效率损失。但是，有些企业特别是中小（微）企业并没有具备法律、税务、质检等相关专业技能的人才，因此，需要有律师事务所、会计师事务所及其他各种咨询机构为企业服务。市场经济条件下的中介机构是社会分工的必然产物。中介机构作为市场中各种利益的协调者，除了具有服务的专业性以外，还可以作为政府与企业之间沟通的重要桥梁，其自身应该具有公平性与公开性。为维护中介机构运作过程中的公平性与公开性，应注意以下两点：

（1）积极规范中介机构本身的行为

提供客观、全面的信息，为公平交易、健康竞争提供服务是中介机构的重要职责。为了维护市场秩序，中介机构在提供合理、合法的专业意见时，其自身的行为就必须是规范、合法的。

（2）鼓励中介机构之间的竞争

在市场经济条件下，若某领域的中介服务缺乏竞争，一家机构独大形成垄断，或者由几家机构形成寡头垄断，都会形成高于市场竞争价格的垄断价格，这无疑会增加企业获得相关中介服务的成本，同时也容易滋生腐败，因此应该鼓励中介机构之间的竞争。

3．建设社会中介机构的第三方监督管理机制

为了进一步提升中介机构服务的效能，除了政府部门依法实施合理的监管与中介机构自身规范管理以外，还应注重引入第三方监督管理机制，建设社会中介机构信用体系与第三方评价制度。

在市场经济中，经营者拥有良好的信用是在激烈的市场竞争中保持稳步发展的重要基础，作为提供中介服务的社会中介机构更是如此。建立社会中介机构的信用体系，重点在于建立并完善从业人员执业资格审查制度、社会中介机构信用档案、财务和信息披露制度。为使社会中介机构信用体系更加科学合理，可以探索建立或引入独立的第三方评价制度，以弥补政府部门对社会中介机构监管的不足。独立的第三方评价机构可以将运营活动中的诚信记录作为对社会机构及其从业人员进行评估考核的重要参考标准，对社会中介机构的评价使用硬性评价指标和软性满意度来综合考量，并公开评价信息，使市场通过竞争筛选淘汰信用不良的社会中介机构，从而创造良好的中介市场竞争环境。