第二节　理性规划理论

理性规划理论是战后西方规划理论中最具影响力的理论。在西方规划理论课程中，通常把关注规划过程的科学理性（工具理性）的规划理论作为第一代规划理论，包括系统规划理论（Systematic Planning Theory）和理性过程规划理论（Rational Planning Theory）。

一、系统规划理论（Systematic Planning Theory）

系统论出现在20世纪60年代、主要由麦克劳林（J. Brain McLoughlin）⁽²⁶⁾和査德威克（George Chadwick）⁽²⁷⁾提出。他们充分应用生物科学的系统论思想、认为系统存在于自然和人类环境的各个领域、可以通过规划系统加以控制。按《牛津英语字典》的定义、系统是由“一组相互关联的事物和部分组成的一个复杂整体”、是“一组便于形成一个整体的目标、这些目标相互关联、相互作用”。⁽²⁸⁾系统内各组成部分之间的相关性是系统得以发挥功能的核心。作为规划对象的城市、区域乃至国家同样可以看成一个系统、各组成部分之间相互作用、形成一个不断变化的动态综合体。

系统论起源于运筹学和控制论等领域，核心是使用统计学和数学方法等对各要素之间的关系进行准确建模，通过大量的模型实现对系统的描绘。随着系统论的不断发展，后来又出现了复杂系统理论。复杂系统通常具有下列特征：①大量独立组织在许多方面产生相互作用；②自发的自组织形式；③适应变化并不断演化；④动态的。⁽²⁹⁾例如，从系统论的角度理解城市，城市是简单的和线性的，其行为是可以预测的；而从复杂系统理论的角度理解城市，则更多地强调城市的不规律行为。

在构建系统规划模型时，规划对象如城市或区域往往被视为一个“封闭系统”，以简化系统设计。规划作为系统分析和控制的一种手段⁽³⁰⁾，本身也是动态和变化的。规划师必须寻找相应的办法，对这些变化进行分类和预测，并加以控制。麦克劳林指出，规划就是规范和控制个体和集体行为，最小化不良影响，并按照规划的总体目标和特殊目标，营造良好的物质环境。⁽³¹⁾

此外，麦克劳林认为，城市及区域是一个复杂联系的整体，应该从经济、社会、文化和生态等方面进行全面考察。因此，规划对象除了传统的物质空间形态外，还包括经济发展和社会发展等内容，要将“社会规划”“宏观经济规划”和“物质空间形态规划”作为并重的内容。英国1968年《城乡规划法》引入的新的结构规划（Structure Planning），在目标设置上既考虑物质空间布局，也考虑经济和社会发展，完全可以看作一种战略规划文件。在美国，规划的定义不再局限于城市设计和物质空间规划，而是经济社会发展与物质空间的结合。事实上，我国发展规划的内涵及演变也吻合这一趋势。

系统规划理论的出现，是对过分关注物质空间形态设计的传统城市规划理论的弥补，主要体现在下面三个方面。⁽³²⁾

（1）传统的规划理论和实践主要关注物质空间环境和美学品质，对经济和社会发展缺乏认识；而系统规划理论则是将城市、区域和国家视为一个整体系统，经济和社会活动是这个系统中的重要组成部分。

（2）传统的城市规划理论对城市生活的复杂性和相关性缺乏了解；而系统规划理论则将城市作为一个整体系统，分析系统各要素之间的复杂关系，并尝试建立模型解释这些复杂关系。

（3）传统的城市规划因缺乏灵活性而受到广泛批评。系统规划理论则关注城市的动态性和变化性，重视规划方案的策略性与灵活性。

作为一种指导规划编制的理论，系统规划理论在业内也受到许多批评。首先，城市、区域和国家等规划对象不可能是一个封闭的系统；其次，相当一部分学者认为“科学的”规划其实是一个海市蜃楼。科学和规划的理念完全不同，科学家寻求对事物的观察、描述和解释；规划师却恰恰相反，他们的意图是改变他们面对的一切。⁽³³⁾

然而，随着科学技术方法的演进和不断成熟，比如开放系统理论和动态系统理论的发展，在规划中运用尽可能科学的技术、方法和模型改善规划的过程，提高规划的质量，将是未来规划发展的一个明显而必然的趋势。

二、理性规划理论（Rational Planning Theory）

在美国这种崇尚自由的高度市场经济国家中，政府干预经济的做法遭到了抵触。1941年，美国国会拒绝对“国家资源规划委员会”再次授权，导致其解散。第二次世界大战后，世界进入“冷战”时期，美国的政治气候也发生了变化。一批凯恩斯主义学者如塔格维尔（Rexfovd Tugwell）和潘罗夫（Harvey S.Perioff）退出政界，在芝加哥大学创办“规划教育和研究系”，淡化了规划的政治色彩和意识形态，转向规划学科的“科学性”建设，尤其致力于规划方法论的研究。他们在规划学科中引入经济学、公共政策等社会科学的方法，探索民主条件下的规划模式，对美国的规划理论建设产生了巨大的影响。

1955年，梅耶森（Martin Meyerson）和本非德（Edward C.Banfield）提出了一套解决公共领域问题的方法论，包括五个步骤——确定发展目标、设计行动方案、评估所有行动方案的后果、遴选最合适的方案、实施所选方案，即所谓的理性过程模型（The Rational Model）。⁽³⁴⁾

理性过程模型的提出，相对于过去基于“规划就是设计”（Planning as Design）的规划理念有了很大的转变。这一理论的核心是强调用“科学”和“客观”的方法认识规划问题，设计规划方案。

理性规划理论的代表人物是法卢迪（Andreas Faludi）。他在其出版的《规划理论》（Planning Theory）一书中指出，理性规划理论的宗旨在于产生最好的结果。为了实现这一宗旨，规划师应该像工程师一样，寻求最佳的方法论。简而言之，规划师应该将各种特殊的要求和方案结合起来，形成一个综合的理性选择。⁽³⁵⁾

理性规划理论的核心思想在于：①坚持“调查—分析—规划”的理性行动过程；②强调用“科学”和“客观”的方法认识规划问题中的特殊要求，设计规划方案，力求产生最好结果；③规划要保持科学、客观和中立，向政治和权力讲述真理。

法卢迪指出，理性过程始于定义和识别规划“问题”，关键在于分清楚哪些是理性的。为了保证规划的客观性，在规划的机构设置和制度安排上，规划研究、规划编制和规划决策必须保持相互独立。

后来，经过理论界和实践界的不断探索，理性规划过程不断得到修正和完善。通常，一个典型的理性规划过程主要包括六个阶段，如图2-1所示。

（1）必须识别规划所要解决的主要问题，不仅是为了指导调查研究，更是通过仔细分析澄清规划所要解决的问题，统一对规划问题的认识。

（2）根据对规划问题的认识，界定规划的对象和拟实现的规划目标。

（3）识别解决规划问题和实现规划目标可以采取的规划方案或政策。

（4）设立一套评估标准和框架，对各种备选方案和政策进行评估，重点放在各种方案的可行性、目标实现程度、成本、收益等方面。在方案评估中，通常会涉及多个冲突目标之间的比较和平衡，因此需要采用一些多准则决策技术分析和评估备选方案。决策者根据各个方案的评估情况做出决策，选择最佳方案。

（5）实施选择的规划方案。规划方案选择后，规划过程并没有结束，因为规划方案的执行结果对于方案的调整和修订十分重要。

（6）对规划实施效果进行跟踪和监控。主要作用在于评估规划是否偏离预期目标，以便返回前面几个阶段对规划方案做出适当的调整。

由此可见，理性规划过程是一个动态的、持续的、反馈的过程。反馈可以返回规划过程的任何阶段。例如，政府可能需要评估自己的行动，调整认识问题的立场，识别可能被忽略的其他方案，调整规划的目标。

理性规划理论的特点是：①依程序行事，不能走捷径；②连续性决策，每个过程都要做出选择，例如，规划问题识别阶段需要从若干问题中找出最重要、最关键的问题，本身也是一个选择；③综合审视，不专注于一件事情；④规划过程中提供反馈和修正机制。

与系统规划理论相同，理性规划理论也发源于城市规划领域之外，主要的知识基础是“决策理论”。理性规划理论的发展主要得益于两个因素：①政府对企业的管理和决策风格越来越感兴趣，吸纳越来越多的专业人士参与公共决策，并发挥重要作用；②将“科学”应用到“决策”已经成为一种理念，理性规划理论可以看作科学方法，对规划问题或目标的定义或者对规划方案和政策本身的定义等同于科学假设，在实施之前必须接受科学性检验。

理性规划理论是战后西方规划理论中最具影响力的理论，也是第一代规划理论的核心，对整个西方规划的理论和实践产生了深远的影响。以英国为例，目前的规划体制和技术仍然深深打上了理性规划理论的烙印。

然而，随着规划理论和实践的不断深化与发展，理性规划理论也开始不断受到质疑。对理性规划的主要质疑如下：

（1）社会不是由工程师设计的逻辑化结构，而是包含逻辑与非逻辑的因素，并且各种因素之间还存在相互作用关系，因此很难实现真正的理性主义；⁽³⁶⁾

（2）规划不是独立于政治过程的，而是政治过程的一部分，规划不可能“凌驾”政治之上；

（3）把过于狭隘、技术的理性主义注入规划，使规划失去了人性的一面。⁽³⁷⁾

作为重要的程序性规划理论，理性规划理论也因其抽象性和通用性受到批评。批评者认为，理性规划理论仅仅提供了一个宽泛的规划定义，是抽象的或形式化的，没有触及规划的实际运作，对规划的“行动结果”缺乏足够的了解，包括规划和政策能否被实施。

20世纪70年代之前，理性规划模型和系统规划模型在规划理论中一直占主导地位。尽管各方对理性规划理论存在争论，但均同意把规划看作一个决策过程。此外，理性规划理论本身也在不断演变，逐渐纳入政治判断和考量等因素。尤其是在确定规划目标时，政治判断是一个关键因素。如果公众参与规划编制，可以参与规划过程的任何阶段，包括识别规划问题和界定规划目标、识别和评价备选方案等。

理性规划模型是迄今为止影响最为广泛的规划理论，其优点是简明性及逻辑性，因此被认为可以“推广应用于一切公共政策领域”。