第一节　规划理论的演进

规划作为政府确定公共目标、配置公共资源的重要工具，逐渐成为政府管理经济和社会的重要手段。尤其是19世纪末期，随着现代政府的出现，规划也得到了迅速发展，规划理论在政府制度创新中得以孕育和发展。

一、规划理论的类别

规划理论基本上可以分为两类：一部分规划理论更关注规划的过程和程序、即程序性规划理论（Procedural Planning Theory）；另一部分规划理论则集中在规划的内容上、即实质性规划理论（Substantive Planning Theory）。

1973年，法卢迪（Andreas Faludi）在其代表作《规划原理》（Planning Theory）中，将程序性规划理论定义为规划的理论（Theory of Planning），而把实质性规划理论定义为规划中的理论（Theory in Planning）。⁽²⁾例如，系统规划理论是一个实质性理论，因为它是建立在规划的对象或实体的基础上的；而理性过程规划理论明显是一个程序性理论。值得一提的是，理性过程规划理论并不是第一个关于规划过程的理论，20世纪20年代格迪斯（Patrick Geddes）提出的“调查——分析——规划”（SAP）可以看作是程序性规划理论的先导。⁽³⁾

程序性规划理论或规划的理论主要是关于规划自身的社会定位、规划程序等方面的理论，是对规划自身及其规律的总结，主要回答特定经济社会条件下，规划能够发挥什么样的作用，或者应该怎样编制规划才能达到预定的目标。规划的理论演变如表2-1所示。

实质性规划理论或规划中的理论主要是关于各项具体规划工作如经济规划、社会规划、土地规划、交通规划等的理论。以城市规划为例，规划中的理论的历史演变如表2-2所示。

自20世纪50—60年代、规划理论在系统论思想的影响下迅速发展⁽⁴⁾、规划的概念不断得到发展和延伸、形成了一个错综复杂的整体。欧曼定（Philip Allmendinger）对规划理论的70年发展历程进行了系统梳理。他揭示了规划理论发展的规律和特征、并将规划理论思想归纳出七个理论流派⁽⁵⁾、即系统和理性规划模型（System and Rational Theories）⁽⁶⁾⁽⁷⁾、马克思主义批判理论（Marxism and Critical Theory）、新右翼学派（New Right Planning、主张减少甚至取消政府干预社会的学派）⁽⁸⁾、实用主义理论（Pragmatism）⁽⁹⁾、倡导式规划（Planners as Advocates）^(10)(11)、后现代主义理论（Postmodern Planning）^(12)(13)以及协作规划理论（Collaborative Planning）^(14)(15)。这种划分方法建立在后实证主义基础上、由观点相近的思想群（Cluster）组成各个学派、学派之间没有承续关系。

规划理论学派的划分是基于不同的理论视角，从不同角度折射规划理论的变迁脉络。规划理论本身的演进和变迁也代表规划专业知识的不断积累。⁽¹⁶⁾从规划的学科范畴来看，规划涉及经济学、管理学、建筑学、社会学、心理学、生态学等多个学科，要找出规划理论的专属领地并不是一件容易的事情。在规划领域，既有地产商、建筑师、政府官员等不同规划的从业人员，又有职业的规划师，还有从事规划相关学科研究的专家学者，这种格局更加剧了规划理论的分歧。

二、制度创新与规划理念变迁

尽管西欧（特别是欧洲大陆）、北美的规划理论统称为西方规划理论，而且有着共同的理论渊源，但实际上在理论基础、实践方式等方面存在相当大的差异。规划理论本身并不是一成不变的，而是随着社会变迁、制度创新和经验积累而不断演进的。⁽¹⁷⁾

现代规划的价值理念起源于欧洲的乌托邦社会主义（又名空想社会主义），这些理念曾经极大地影响了20世纪初期的美国规划界。20世纪30年代以前，受欧洲规划理念的影响，美国规划界普遍认为规划工作主要是设计城市形态、美化城市市容，更多地关注与建筑学有关的城市建设、物质环境设计等实体形态，通过改良物质环境改良社会，对城市空间形态的关注大于对经济社会发展的关注，即“工具理性”大于“价值理性”。20世纪30年代，塔格维尔（Rexford Guy Tugwell）将规划定义为和立法、行政、司法并列的“政府的第四种权力”，认为规划是运用政府权力对国家资源进行调配，而不仅仅是设计城市。⁽¹⁸⁾自此，规划的“价值理性”开始上升，从传统意义上的城市空间规划逐渐演变为综合性规划，更加关注经济、社会、环境和生态与城市空间的协调发展，例如“芝加哥2030年大都市规划”“波特兰2040年都市规划”等都是成功的案例。

（一）罗斯福新政与美国本土规划理论的兴起

第一次世界大战后，美国的经济得到了飞速的发展。这一时期，恰巧在总统柯立芝任期之内，所以美国这一时期的经济繁荣又被称为柯立芝繁荣。此时正值资本主义世界相对稳定时期，英、法、德刚经历一战，经济处于停滞或恢复状态，便于美国经济势力向外扩张。美国国内通过技术革新、固定资本革新和企业生产及管理的合理化，生产和资本的集中程度空前加速，经济发展迅速。1924—1929年，资本主义世界经历了短暂的经济繁荣，但由于股票投机成风，繁荣本身带有一定的虚假性，使这种繁荣孕育新的危机。1929年，经济危机首先在美国爆发，随即席卷整个资本主义世界，形成了前所未有的、持续最久的世界经济大危机。

20世纪20年代，美国证券市场兴起投机狂潮，人们像着了魔似地买股票，梦想着一夜之间成为百万富翁。疯狂的股票投机终于引发一场经济大灾难。1929年10月24日，纽约证券交易所股票价格雪崩似地跌落，人们歇斯底里地甩卖股票，整个交易所大厅里回荡着绝望的叫喊声。这一天成为可怕的“黑色星期四”，并触发了美国经济危机。由美国爆发的经济危机很快扩散至其他资本主义国家，英、法等主要资本主义国家也相继发生经济危机。英国最终放弃自由贸易政策和金本位制，建立帝国关税特惠制，英镑大幅度贬值。法国由于应对危机的措施不力，危机持续时间最长。

危机的背后是资本主义市场的长期无序竞争，在美国也产生了十分严重的后果：金融、货币和信用危机；工农业生产因遭到巨大损失而倒退；对外贸易和资本输出急剧下降；国民收入减少，贫富悬殊加剧，阶级矛盾尖锐；美国社会出现全面危机。这时，美国社会出现要求政府干预的呼声，联邦政府开始参与经济干预与宏观调控。罗斯福新政提出3R，即救济（Relief）、恢复（Recovery）、改革（Reform）：救济是对贫困人口通过财政的方式进行救济；恢复即复兴，恢复由于经济危机带来的创伤；改革意在加大政府的调配力度。罗斯福新政事实上推动了美国“本土”现代规划理论的发展。⁽¹⁹⁾

罗斯福总统的政策顾问、芝加哥大学规划教授塔格维尔（Tugwell）认为、规划是“政府的第四种权力”（The Fourth Power of Government）。⁽²⁰⁾规划的作用是运用政府权力对国家资源进行调配、而不只是设计城市。⁽²¹⁾在他的影响下、美国这个高度市场化的资本主义国家、历史上第一次成立了国家资源规划委员会（National Resources Planning Board、NRPB）和重新安置署（Resettlement Administration、RA、重新安置贫困的城市和农村家庭）、用联邦政府的权力干预重要资源的分配、其中最著名的案例就是田纳西流域管理局的成立（Tennessee Valley Authority、TVA）。1933年、美国国会通过了《田纳西流域管理法》（Tennessee Valley Authority Act）、联邦政府依据该法成立了特殊的联邦机构——田纳西流域管理局、负责综合开发和治理横跨7个州的田纳西流域的水资源、极大地促进了田纳西流域的经济社会发展。也推动了规划“价值理性”的上升。

把规划定位为“政府的第四种权力”无疑是一种制度创新，标志现代美国规划理论的诞生⁽²²⁾，规划从早期的物质空间“设计行为”逐步演进成为一门社会科学和管理科学。罗斯福新政时期的“示范城市”曾经推行一套工作方法，即“收集资料、分析数据、评估各种可行方案、选优实施”，也成为后来理性规划模型的雏形，并逐步形成了一种新的应用型社会科学模式——规划学。

规划作为政府权力的理念，和时任罗斯福总统首席经济顾问的凯恩斯的经济理念结合，形成了影响长达30年、遍及西方世界的凯恩斯主义和福利国家思想。凯恩斯主义的出现，进一步推动了规划的扩张。联邦政府加强了经济干预与宏观调控，对城市住房和社区规划进行投资（如联邦住房管理局），建立全国性、大型、综合性物质和社会经济规划实施机构（如田纳西流域管理局，见专栏2-1）。

在地方政府层面，规划的概念和范畴在不断扩展。作为规划早期形态的城市规划，也从关注规划的“空间”属性逐渐转向规划的“社会”属性，强调规划必须以社会问题为中心，包括女权问题、同性恋问题等。城市的物质环境和空间布局不再是规划关注的唯一焦点，社会经济发展被明确地加到城市规划的内容中，促进了城市规划和经济发展的结合，形成了总体规划（General Plan）的雏形。总体规划的代表性人物肯特（T.J.Kent）曾建议用“总体规划”代替以往的“主要计划”（Main Plan），认为总体规划能够实现经济社会发展和空间规划的结合，倡导将总体规划作为地方实现空间发展的最主要蓝图。⁽²³⁾此外，跨行政区的区域发展规划开始出现，规划逐渐超越城市范围，从大区域的尺度考虑规划问题。

第二次世界大战后，欧洲的大规模城市重建使欧洲规划师更加忙于城市空间的建设，规划理论对于城市形态的关注更为明显（如卫星城理论、有机疏散理论等），客观上强化了规划的“工具理性”。然而，对于几乎没有经历过战争破坏的美国来说，规划工作的定位与欧洲开始出现一定的差异，更加关注资源的配置和分配，而不仅仅是设计城市，更加强调规划的“价值理性”。20世纪50年代以后，随着美国成为西方世界的领袖，“美国的”规划理论不但在美国本土超过欧洲规划理论，成为美国规划界的主导，而且在相当程度上影响了欧洲规划界。

1964年，美国总统约翰逊提出“伟大社会”计划，旨在消除贫困和由种族问题引发的不公。为实现这一目标，国会通过包括“向贫困宣战”“保障民权”及医疗卫生等方面的立法400多项，将战后美国的社会改革推到了新的高峰。约翰逊的“伟大社会”纲领把罗斯福新政式的国家垄断资本主义发展到了一个新的高度，进一步强化了规划的作用。

从美国规划理论的演变不难看出，一个国家规划理论的建立必须从时代变迁和制度创新的高度去理解。美国“本土”规划理论的诞生代表了一种制度创新。这种制度创新是对传统欧洲规划理论的扬弃，也适应了美国当时经济社会发展的需求，是对美国社会制度安排的创新。美国资本主义早期的无序发展、政府的作用过于弱小，引起了经济危机。“罗斯福新政”“凯恩斯主义”及“规划是政府的第四种权力”这些制度创新，有效地化解了当时的社会矛盾，带来了美国20世纪三四十年代的经济发展。

不过，规划的任何一种定义都有其特定的时代背景。自20世纪80年代的全球化时期以来，欧美城市问题变得相似，学术界、规划界的交流开始增加，规划理论又出现互相影响的情况。美国如今的主流规划理论和罗斯福新政时期相比，也已经有很大的差异。

（二）新自由主义（20世纪80年代）与规划观的改变

将规划定位为“政府的第四种权力”，标志现代美国规划理论的诞生，从早期的物质建设“设计行为”演进成一门社会科学和管理科学，也引发了后来关于规划和权力关系的长期讨论。

在高度市场化的资本主义国家，运用政府权力对资源进行调配存在很多反对意见。诺贝尔经济学奖得主、新自由主义代表人物哈耶克以坚持自由市场资本主义、反对社会主义、凯恩斯主义和集体主义而著称，并在主要资本主义国家得到了广泛响应。英国撒切尔主义认为，社会出现不平等是正常的，也正是不平等造就了社会的发展，表现出对社会不平等的漠视，这与罗斯福新政（包括福利社会）是完全对立的。美国里根经济学提出的主要措施是削减政府预算、减少福利开支、控制货币供给、减税和放松企业管治。新自由主义的主要观点是自由主义的市场经济能够更加有效地组织和生产消费，由此带来公共部门的私有化和市场化改革。私有化主要是指供水、公交、铁路、航空等公共部门的私有化或去管制化，通过民营化的方式变为由企业提供。美国民营化改革的主要制度安排如表2-3所示。市场化指将公共服务职能外包给私人企业，也包括削减社会福利。例如，克林顿提出了福利改革，认为应以创造就业来替代提供社会福利，使个人通过工作的方式改善自身福利状况。新自由主义重新定义了政府在资源配置中的角色，倡导更多地依赖市场机制，从而改变了规划在资源配置中的作用。表2-4列出了美国规划理论演进的历史趋势。

近年来，我国在公共产品和服务领域也提出了引入市场化机制的改革思路。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求在公共产品和服务领域引入市场竞争机制，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》也指出：“推动供给方式多元化，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办”“能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与”“制定发布购买公共服务目录，推行特许经营、定向委托、战略合作、竞争性评审等方式，引入竞争机制”。⁽²⁴⁾通过在公共服务领域引入市场化竞争机制，将部分公共服务交由成本更低、更有竞争力的企业提供，从而降低公共支出、提高公共产品供给效率和质量。

张庭伟认为，规划是社会需要的产物，是在特定社会条件下、应对社会需求做出的一种制度安排。规划理论的发展离不开近现代社会变迁的大背景。规划的有效性取决于其对社会需求的满足和适应程度，反过来说，社会需求界定了作为制度安排的规划的主要内容，而规划理论的变迁，其本质是特定社会条件下不断的制度创新。⁽²⁵⁾作为一种创新，规划理论的形成和发展本身可能会出现失误，然后出现新的理论修正失误，继续创新，从而表现理论发展的曲折性。社会的不断发展和进步，会对制度安排提出新的要求。作为一种典型的制度安排，规划及指导规划的理论也将不断深化和发展。