第三节　倡导式规划理论

对于理性模型的讨论和质疑、引发规划理论向多方面发展、由此产生了第二代规划理论——倡导式规划理论、更加注重公众参与、强调规划的价值理性和程序理性。倡导式规划理论源于20世纪70年代、代表人物为丹尼斯（Norman Dennis）⁽³⁸⁾和戴维多夫（Paul Davidoff）、其观点主要是针对规划师的角色。戴维多夫指出、倡导式规划是修正理性模型的主要方向。⁽³⁹⁾

一、倡导式规划理论产生的背景

20世纪60年代中期，全球性政治运动大大冲击了规划界，尤其是美国的民权运动。20世纪60年代，美国出现了白人出城、黑人进城的现象，种族之间的矛盾日益激化，城市贫困问题也日益突出。1965年，戴维多夫发表了题为《规划中的倡导性和多元主义》（Advocacy and Pluralism）的论文，被公认是继理性规划模型后影响力最大的规划理论。

戴维多夫不满于理性模型的“中性”价值立场和“规划代表权力、受权力者控制”的现状，主张规划师应该作为倡导者（Planners as Advocate），作为政府利益、集团利益、组织利益或受政策影响的社区个人利益的代表，尤其是弱势阶层的代表，参与政治过程中，使公众在民主进程中发挥真正的作用。规划师应该深入社区，尤其是低收入、少数族裔（黑人）的社区，了解基层民众的诉求。

受当时高涨的民权政治气氛以及倡导式规划的推动，美国联邦政府于1966年通过了《示范城市和都市区发展法》（Demonstration Cities and Metropolitan Development Act），授权住房与城市发展署（Department of Housing and Urban Development）实施“模范城市计划”（Model Cities Program）。该计划强调编制综合规划（Comprehensive Planning），以协调现有的城市相关项目，既包括市区重建，还包括康复、社会服务和市民参与等。一些问题城市如底特律、奥克兰、纽瓦克还获得了专项资助。为了鼓励市民参与，该计划授权在城市中建立有“小市政府”之称的“规划服务站”，规划师的工作主要是深入基层民众，了解社区需要，帮助社区获得政府资源。至此，规划开始深深地卷入地方政治过程。

二、倡导式规划理论的核心思想

倡导式规划理论的核心是多元主义（Pluralism）。乔丹（Grant Jordan）认为，多元主义模式主要有以下特征：①社会权力是分散和不集中的；②社会不平等是普遍存在的，所有利益集团都汲取和占有一些资源来实现各自的利益；③权力分散化导致政策制定过程的异化，改变政策制定的初衷，政策执行过程中不同政治力量的角逐，也改变了政策的意义；④政治权力的运行和角逐远远超出正式的政治舞台。⁽⁴⁰⁾

倡导式规划理论认为，社会是由不同的利益群体组成的，每个利益群体都有权分享作为社会成员所应享有的社会资源。每个利益群体都存在不同的利益诉求，而且均有可能影响规划目标的设定，因此，公共决策过程中应该引入民主参与程序，解决不同利益群体的争端，力争达成共识。确定规划目标，既不是纯理性的，也不是纯技术的，而更应是一个复杂的政治过程。因此，规划师应该参与整个政治协商过程，拟订合适的规划决策程序，代表并服务于不同的社会利益群体，尤其是弱势群体和少数族群，推进公共参与。⁽⁴¹⁾

在解决社会争端方面，倡导式规划理论与传统理性主义规划使用了不同的方法。前者认为在规划编制与重大决策中，由不同群体的代表阐述各自的利益目标和价值取向，最终在公共利益与私人利益之间达成共识。而传统理性主义规划却更多强调项目开发商和政府的利益，忽略了规划的实施过程及其对社会造成的影响。⁽⁴²⁾戴维多夫指出，多元化社会中的社会价值观是严重分离的，根本不可能存在完美规划办法。理性规划中提出的方案评估技术，如成本—收益法，不可能真正衡量规划方案中蕴含的价值，规划过程不可能存在完全中立的立场，也不可能存在完全理性的规划。⁽⁴³⁾

三、倡导式规划理论的意义

20世纪60年代以来，公众参与制度在许多工业化国家开始得到采纳，并逐渐成为现代规划理论和实践中引以为豪的亮点。在现实社会中，贫穷、种族以及因此而产生的无知，使一些社会群体无法拥有真正的平等参与权。规划师如果不深入社会基层，就不可能真正了解民众的诉求。在这个城市平民化的时代，戴维多夫为规划师的职责和义务重新做出了定义。自此，规划的内涵也从传统的物质空间形态拓展到政治、经济、文化和社会等多个领域。

倡导式规划的出现和20世纪60年代的整个政治气氛有直接关系。在一定程度上，倡导式规划是美国民权运动在规划领域的体现。可见，作为制度安排的规划工作明显受制于社会形势，没有合适的社会条件，规划理论创新几乎无法推广。倡导式规划增强了社会对于弱势阶层的关注，推动了更多公共乃至私人资源流向基层社区，改善了社区居民的发展环境和生活质量，促进了社会的公平公正。此外，倡导式规划还鼓励穷人、弱势群体和少数族裔参与政治活动，对地方的民主发展和政治进步也产生了积极影响。

倡导式规划的出现代表美国规划理论的又一次重大制度创新。在美国这种崇尚自由的高度市场经济社会中，倡导式规划强调社会公平优先，第一次明确提出规划为弱势阶层服务的理念。倡导式规划理论把规划师从“综合性”“价值中性”“服务于（抽象的）公共利益”等“标签”中解放出来，不但在弘扬规划的“价值理性”层面有很大贡献，而且它对美国社会的其他方面也产生影响。⁽⁴⁴⁾倡导式规划提出的“依靠公众代言人来参与决策，解决利益争论”，也被应用到环保团体、工会组织等群众运动中。

四、对倡导式规划理论的批判

倡导式规划在具体实践中也折射许多问题，其中最具争议的就是如何正确界定规划师的角色。⁽⁴⁵⁾

（1）规划师可能曲解弱势群体的本意。作为倡导者的规划师大多出生于中产阶级，而所服务的社区居民基本上是黑人或穷人。出身背景的差异会造成潜在价值观的差异，导致对问题理解的不同，从而加大了工作难度。

（2）倡导式规划可能过于夸大规划师的职能，规划师缺乏参与政治协商的权力和能力。弱势群体往往缺乏专业技能知识，缺乏获取社会权力与资源的能力，规划师作为弱势群体的全权代表，参与社会争端的解决过程。但是，西方社会更加重视的是政治党派间的民主协商，规划师并不享有权力，也就无法为弱势群体争取利益。

（3）过度政治化倾向会导致规划沦为政治工具。为了影响地方政府决策，规划师会动员居民参与地方政治（如帮助地方领袖参加竞选），这会导致规划工作沦为地方政治工具。规划工作的过度政治化偏离了规划师的职业范围，在规划界内部和社会遭到了质疑。

（4）规划师在规划过程中的宣传可能使基层居民对规划抱过高的期望，而规划师在现实中的作用是有限的，最后的结果难免令居民失望，进而对整个规划工作失望。

以倡导式规划为代表的第二代规划理论，因批判性、多元化及大争论而记入规划学科的历史。此时的规划师提出“人民的规划”（Planning of People），强调人民在规划中的参与权及话语权。⁽⁴⁶⁾规划师编制规划，但规划的内容由居民决定而非由规划师决定。