第三节　规划与政府职能履行

在原始社会，人们过着散居和自给自足的生活，面临的都是个体的问题，很少有群体性活动。随着社会的进步，尤其是工业社会时代的发展，人们更多地聚居到城市，出现了许多公共治理问题，依靠个体很难解决，代表公共利益的政府应运而生。市场化机制的出现，极大地解放和发展了生产力，推动了经济社会的发展和进步，但是完全依靠市场力量难以解决公共物品问题⁽⁴⁶⁾和外部性问题⁽⁴⁷⁾，产生了所谓的“市场失灵”。⁽⁴⁸⁾解决市场机制在公共物品提供方面失灵的办法就是让政府参与公共资源配置，包括制定规则、为资本提供更好的环境、为穷人提供更好的福利。规划作为政府确定公共目标、配置公共资源的重要工具，越来越成为政府管理经济和社会的重要手段。尤其是19世纪末期，随着现代政府的出现，规划也得到了迅速发展。

一、规划是政府配置资源的必要手段

有一种说法认为，规划起源于工业革命以后，是随着城市的建造而发展起来的。早期的工厂盖在离煤矿近的地方，随着人口的快速聚集，工业城市的生活环境变得越来越糟糕。19世纪后半期，曼彻斯特是全世界非常先进的一座工业城市，但居民人均寿命却仅为29岁。⁽⁴⁹⁾其主要原因就是生产环境恶劣、排水排污设施匮乏、饮用水不干净，以及住房规划不科学，造成很严重的公共卫生问题，严重威胁了人的健康。这种问题在其他国家工业化进程中也不断出现。为了解决这样的城市问题，不同国家采取不同的手段进行介入，通过政府的干预，对公共空间和公共资源进行配置，优化城市的生活空间。

19世纪中后期的英国公共卫生运动就是一个较为典型的例子。随着大量人口向城市集聚，再加上缺乏政府管制和规划，带来了鼠疫、传染病高发、城市住宅建筑乱象横生等一系列问题，产生了严重的负外部性。鉴于此，英国颁布了《公共卫生法》，规定地方当局有义务提供标准的给水、排水系统；出台了《住宅改善法》，颁布了最低住房质量标准。1880年，纽约因病死亡的人数中，57%因传染病所致。纽约市在1901年颁布了《住房法案》，对包括采光、通风在内的一系列问题提出了规划和要求，主要目的也是为了遏制由于密集的居住而产生的负外部性，尤其是由此引发的传染病问题。《住房法案》颁布后情况大有好转，传染病问题得到了很好的解决。1940年传染病死亡人数只占因病死亡的11%，而到了2005年，传染病死亡人数占因病死亡的比例进一步下降到了9%，如图1-2所示。

在高度市场化的资本主义国家，运用政府权力对资源进行调配面临很多反对意见。那么，政府通过规划干预市场和公共资源配置，在理论上是否必要？1940年，来自纳粹德国的流亡者曼海姆（Karl Mannheim）出版了经典名著《重建时期的人类和社会》（Man and Society in an Age of Reconstruction），论证了一定程度的“计划—规划”对于一个自由开放的社会仍然是必要的。⁽⁵⁰⁾

曼海姆认为，“决策集中”和“民主参与”在不同程度上进行组合，构成四种社会组织形态，如表1-1所示。

按曼海姆的理论有四种可能的情况：①如果公众参与水平过低而决策集中程度过髙，就会产生独裁；②如果公众参与水平过高而决策集中程度过低，就会造成无政府状态；③如果公众参与水平和决策集中程度都过低，则会出现社会混乱；④只有公众参与水平和决策集中程度都高，才能保障民主参与和社会秩序。

曼海姆指出，只有高度的民主参与，兼具高度的集中决策，才能保证一个既有民主参与又秩序井然的社会。规划将是社会必然的选择，关键问题在于由谁来制定规划。他提醒规划师，不要过度依靠功能理性（Functional Rationality），应该更加关注实质理性（Substantial Rationality）。换句话说，规划不应仅仅注意手段，更重要的是界定正确的发展目标。

曼海姆的理论引发了规划理论史上著名的大辩论。大辩论的核心问题之一是如何区分自由的来源（Freedom From）与给谁自由（Freedom To）。反对曼海姆的领袖人物是著名学者、1974年诺贝尔经济学奖得主哈耶克（Friedrich August von Hayek）。哈耶克以坚持自由市场资本主义，反对社会主义、凯恩斯主义和集体主义而著称。他在其名著《通向奴役之路》（The Road to Serfdom）中提出，所有的集体主义社会都不可避免地迈向专制集权；由于缺乏市场机制，仅仅依靠一小部分人来决定资源和产品的配置，根本不可能做出正确决策；政府充其量不过是低效、蠢笨的机器。社会不应该担心政府权力不足，而是担心权力过大，应该从政府手里获得自由。⁽⁵¹⁾但是，在《通往奴役之路》一书中，哈耶克的确支持政府在邮政、道路、污染和工厂噪音等领域实施管制。

曼海姆的支持者则认为，政府对经济的合理干预是社会平稳运行的保证，哈耶克仅仅强调“从政府的束缚下解放出来以获得自由”是一个误区。公众之所以选择现代社会“有政府”的社会组织形式，正是因为政府能给予公众“完成社会工作”的自由。如果没有政府牵头组织，公共物品的提供是无法完成的。大辩论没有得出明确结论，但规划师作为一个行业已经被美国社会承认，具有行业指导作用的规划理论也基本建立。⁽⁵²⁾

随着公共物品理论的不断发展，公共管理和公共治理理论也在不断成熟，对作为公共政策的规划理论也产生了影响。规划作为政府干预公共事务的重要手段，已经得到普遍认同。但是，政府干预手段如税收、补贴、价格管制，同样会带来公共资源的无效配置，导致公共物品供给的高成本、低效率、不公平和寻租等问题，即所谓政府失灵。随着公共选择理论的形成和发展，西方发达国家的治理体制与机制创新得到了进一步发展。诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）等提出“公共服务主体多元化”⁽⁵³⁾的思想，以多样化的公共物品提供方式取代政府单一提供方式，并强调非政府组织（社会力量或第三部门）在公共服务供给中的重要作用，以弥补市场失灵和政府失灵带来的公共服务供给真空。

因此，一个良性的现代治理体系应该构建新型的政府、市场和社会关系，促进政府、市场和社会的积极有效互动。现代政府的职能主要在于配置公共资源、提供公共物品、营造政策环境和实施有效监管，要为市场和社会有效发挥作用创造公平的竞争环境、优质的运营环境和高效的政府服务。规划就是政府配置资源、履行职能的重要工具，规划要服务和服从于政府作用发挥和职能履行。

二、规划是政府管理经济和社会的重要手段

规划作为政府确定公共目标、配置公共资源的重要工具，越来越成为政府管理经济和社会的重要手段。弗里德曼认为，公共领域的规划就是运用科学技术知识支撑未来的行动，旨在引导社会发展和转变。⁽⁵⁴⁾梅耶（Robert R.Mayer）也指出，规划是政府、公共组织和社会团体为完成未来特定的任务，在资料收集和分析基础上，识别最佳行动方案，拟定执行程序，并针对未来可能出现的意外状况提出预防和应对策略。⁽⁵⁵⁾作为政府干预的重要手段，规划的作用和理念也在随着对政府职能的认识深化而不断发生演变。尽管规划的定义种类繁多，但众多定义中有一些基本要素，这就是规划的实质内涵。

（一）规划应具有前瞻性或未来导向性

前瞻性或未来导向性是规划最重要的内涵和特点，即规划必须面向未来，是对未来的设想和安排。这种未来导向将人们的关注点引向未来的某个特定时段和未来的某个关键行动。孙施文认为，规划的未来导向性具有多重含义：①任何规划都是以未来作为目标趋向，是针对未来某个时段的行动；②规划的内容和过程始终是为未来的行动指明方向，引导未来的相关行为，实现规划所确定的某些目标；③规划不能停留在对过去和现在的认识基础上，必须从未来的角度反观过去和现在，并基于对过去和现在的认识更好地设想未来。⁽⁵⁶⁾杨伟民也指出，规划是对未来的一种谋划，或者叫一种安排，或者叫一种部署。总之，它是关于时间和空间的一种安排，具有时间性和空间性。⁽⁵⁷⁾

（二）规划具有政策/政治性

规划是公共政策的一种，是关注未来长期发展的战略性公共政策。塔格维尔（Rexford G.Tugwell）认为，规划是“政府的第四种权力”（The Fourth Power of Government），和立法、行政、司法三种相同，规划的作用就是运用政府权力对国家资源进行调配。⁽⁵⁸⁾作为政府行政的重要工具，规划本身是政策的直接体现，在规划的各个层面中均体现不同的政策性因素。

弗里德曼（John Friedmann）在其经典著作《公共领域中的规划》（Planning in the Public Domain）中，对规划工作的根源、规划理论的发展作了全面总结。⁽⁵⁹⁾他按照知识和行动的关系以及意识形态倾向提出一个规划理论的分类框架，并把规划理论分成四类，如表1-2所示。

就政治倾向而言，政策分析学派强调规划的工具理性，偏于保守；社会学习学派重视规划的价值理性，处于居中；社会改革学派主张体制内的改革，比较激进；社会动员学派支持政治运动，最为激进。

规划之所以具有政治性，是因为规划往往是在高度政治化的背景下出台的，涉及众多利益群体。规划方案必须清楚认识到各种社团和组织之间的力量平衡，以及这种平衡可能对规划执行带来的影响。利维（Levy）指出，在美国，规划常常与公众利益休戚相关；规划决策与其他政府职能一样，本身也是透明的，处在市民的眼皮底下；规划也涉及巨额财政资源的投入、产出、决策等。⁽⁶⁰⁾

（三）规划是资源约束条件下的资源配置方式

规划的实施往往会导致社会、经济和环境资源在不同的个人与团体之间的再分配。正是由于资源的稀缺性或存在资源约束，规划作为调配资源和优化目标的手段，才凸显重要性。如果资源是无穷尽的或者不存在资源约束，规划就没有存在的意义。因此，规划要求对规划决策影响进行评估，对资源配置效果进行价值判断，对规划的影响因素进行分析。规划的作用是要优化资源的配置方式，更好地实现未来目标。

（四）规划不仅具有系统性和整体性，还必须具有可操作性

现实中的规划往往是多目标的，而且各种目标之间存在内在关联和相互影响。制定的规划必须在全面、综合的分析评价基础上，从系统的角度考虑目标的优先顺序，确定资源配置方式，以提高目标实现效率。对于规划编制者来讲，不仅要关注各个组成部分，同样要关注整体，从复杂形势中抓住核心问题，指出行动路线，提出解决方案。

同时，规划不仅要澄清未来的发展目标，还要指明为实现未来目标应该采取的行动、措施或方案。规划要在环境中执行并协调有关行动，从这个意义上讲，规划也是未来的行动指南，必须具有可操作性。

（五）规划是管理市场而不是取代市场

在自由市场经济条件下，市场仍然是配置资源的重要手段。党的十七大报告在论述完善社会主义市场经济体制时强调，要“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”。⁽⁶¹⁾党的十九大报告就明确指出，“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。⁽⁶²⁾规划作为“政府的第四种权力”，主要是政府配置公共资源的重要手段，也是“更好发挥政府作用”的公共政策工具。要正确理解规划，必须认识到：①规划并不试图取代市场的供需力量，而是建立一些指南或规则去管理市场；②规划并不是直接的行动，而只是行动和实施的指南；③规划并不是立竿见影的，而且随着规划的实施逐渐积累新的变化；④规划也不是静态的，好的规划需要持续监控实施情况，并适时做出修正。

（六）规划是通过积极周密的行动管理未来变化

规划的作用在于帮助决策者管理未来的变化，以降低和缓解未来的不确定性。规划所面临的未来不确定性主要来自两方面：①规划系统外部产生并演化、规划系统自身无法调节和控制的因素；②规划系统可调节和控制的内部因素。这两类因素始终存在，并且不能从根本上消除，这就意味着规划的未来不确定性是客观存在的。规划的目的是减少未来发展的不确定性，但却无法从根本上消除不确定性，因此最好的办法就是适应这种不确定性并积极应对未来的变化。为了适应这种不确定性，规划编制过程中必须更加全面地收集和分析资料，使用更为弹性灵活的规划方法，根据情况的变化启动不同的备选规划方案，在规划执行过程中根据环境的非预期变化对规划方案进行调整等。

（七）规划关注空间与社会的关系

规划是蓝图，具有两个主要成果：①公众理解、一致认同并去追寻的未来发展景象；②土地利用规划。⁽⁶³⁾所有的规划最终都要落实在空间上，规划的任务就是确定人与空间的关系。杨伟民也指出，规划是关于时间和空间的一种安排，具有时间性和空间性。⁽⁶⁴⁾规划不仅关注空间的开发与利用，也关注规划决策对各种利益相关者尤其是社区居民生活质量的影响。在规划中，政府、规划师、土地所有者、开发者、社区组织和其他利益相关者的作用、目标和权力都对规划有重要影响，实现规划的空间设计与空间的可持续性也同样重要。

（八）规划既是结果更是过程

人们通常认为，规划就是最终的规划方案。规划方案固然重要，但是制定规划方案已不再是规划的唯一职能，在某种意义上规划过程比方案更为重要。方案只是实现目标的一种手段、一种象征性的表述，是实现沟通社会对话的一种方式。参与式规划理论认为，规划方案的预期结果并不重要，最重要的是规划过程；规划本身应该是一个政治动员过程。⁽⁶⁵⁾规划过程是统一思想认识、凝练社会价值观、形成共同目标的过程，这才是规划的核心。

由此可见，规划是一个跨学科的、复杂的活动，规划关注的内容也是多元化的，需要理解各种理论之间深层次的关系；需具备抽象思维与分析能力；需了解政策的形成、评估与实施过程。从性质上讲，政府规划具有多维度、多目标的特点，具有高度的复杂性。规划特有的复杂性体现在其本身具有的许多对比鲜明的特点上。卡莫纳（Matthew Carmona）对规划的复杂性作了归纳，如专栏1-3所示。

正是由于规划内涵的复杂性，本哈克（Arie Beenhakker）指出，规划既是一种科学，也是处理未来事务的一种艺术。⁽⁶⁶⁾规划的科学性是指规划理论知识逐渐系统化，逐渐形成理论范式、技术方法和实践规范，用于指导规划编制的实践。规划的艺术性主要体现为规划是一门实践性很强的活动，涉及多元的利益主体、冲突的价值理念、复杂的未来不确定性。在规划实践中，既要运用规划理论、知识和方法，更要发挥创造性，采取适宜的措施和手段，这样才能有效地达成规划目标。

理解规划，不必追求其定义的唯一性或独特性，只要抓住规划的基本内涵，也就抓住规划的实质。综上所述，政府的规划可以理解为是面向未来的定位、对变化有预备的管理、一个广泛的协作过程、各种相互竞争利益的平衡以及用一个方案表达和解释各种建议。从实质上讲，政府的规划是：①政府采用一种有序的、开放的方式决定社会需求，设定发展目标和优先级，制定行动指南；②政府为实现经济社会发展与自然生态环境之间的平衡而做出的努力；③为了帮助政府和社会应对未来的变化，而不是对未来的变化做出直接反应。

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