第二节　现代治理中的政府职能

国家治理体系的形成过程也是一个如何认识和处理政府与市场、社会关系的过程。随着现代国家治理体系的不断演进，政府、市场与社会之间的界限更加清晰，定位更加明确。

一、现代治理中的政府、市场和社会

（一）市场失灵

完全竞争的市场结构是资源配置的最佳方式。但在现实经济中，完全竞争市场结构只是一种理论上的假设，难以在现实中全部满足，这时候就会出现市场失灵。市场失灵是指依靠市场机制自发运作不能实现资源的最优配置。一般认为，导致市场失灵的原因包括公共物品、外部性、自然垄断和信息不对称性等因素。

1．公共物品

自萨缪尔森（Paul A Samuelson）描述了公共物品的一般理论之后，学者们不断发展公共物品的概念和理论，以此作为划清政府和市场界限的理论依据。公共物品与私人物品是两个相对应的概念。相对于私人物品而言，公共物品具有非排他性（Non-excludability）和非竞争性（Non-rivalness）。

公共物品的非排他性是指该产品的消费不能被某人专有，若要限制其他人消费这种产品，无论从技术上还是从制度上，都是不可能的或者代价（成本）太大。也就是说，一个人不管是否付费，都会消费而且必须消费这种产品。例如，国防就是典型的公共物品，在一国范围内要排除该国居住的某个人享受国防保护带来的好处是极其困难的，而且该人不享受这种产品也是不可能的。

公共物品的非竞争性是指在生产水平既定的情况下，一个人的消费不会减少其他人的消费数量，或者说许多人可以同时消费这种产品。例如，国防这种公共物品在保护你的生命财产安全的同时，不会减少对其他人的保护程度。

根据排他性和竞争性属性程度，可以将产品分为四类：①纯公共物品——排他性和竞争性都很低的产品，如国防、义务教育、公共卫生、公共文化、环境保护等；②俱乐部产品——具有排他性但消费上具有非竞争性，存在“拥挤临界点”，如高速公路、高等教育、城市公共服务等；③紧缺资源——消费上具有竞争性，但无法有效地排他，如公共渔场、林地等；④私人产品——消费上具有竞争性，而且也能有效排他，如目前市场上的绝大多数产品。

由于俱乐部产品和紧缺资源在公共物品和私人产品之间，而且具有上述两种特征之一，因此又称为准（半）公共物品。公共物品包括纯公共物品和准公共物品，均能在一定程度和范围内满足社会公共需要，具有正外部性。

公共物品的非排他性决定了提供者不可能向消费者收取费用，消费者也不愿为此支付费用。公共物品在任何情况下都可以免费消费，产生“免费搭车”问题。如果利用市场机制排斥人们享受公共物品，那么资源配置效率是极低的。公共物品的非竞争性表明，多一人消费并不增加供给成本。也就是说，允许更多的人消费公共物品的边际成本为零。以国防为例，它带给人民安全，公民甲享用国家安全时不会影响公民乙的享用，并且人们也无须花钱就能享用这种安全。再比如，市民不缴纳治安费，仍能享受城市的治安服务。

公共物品的这些特性决定它对私人部门无法产生激励，也无法由私人部门通过市场提供。私营部门无法从公共物品中获得足够的回报，提供公共物品的激励极为有限。如果由私人部门通过市场提供公共物品，会造成公共物品供给的严重短缺。除非政府用税收、补贴等手段鼓励私人投资，否则企业不愿意介入。

2．外部性

市场交易行为是以互惠为基础的。当人们从事市场交易活动时，可能会对其他人产生一些额外的、溢出的影响，这就叫作外部性。这些影响可能是有益的，被称为正外部性；也可能是有害的，即负外部性。无论是正外部性还是负外部性，都是交易关系之外对他人的影响，不属于交易关系。

例如，建在河边的工厂排出的废水污染了河流，对他人生产生活以及健康造成损害。工厂排废水是为了生产产品赚钱，工厂同购买其产品的客户之间是市场交换关系，但工厂由此造成的对他人的损害却可能无须向他人支付任何赔偿费，这种影响就是工厂生产的负外部性。如果上游的工厂采用污染治理手段，解决废水排放问题，就给下游的城市和居民带来了干净的水源，这种影响对他人是有益的，就是一种正外部性。

通过以上的例子得知，外部性是通过非市场机制（非价格）影响他人的利益，市场机制在这种情况下往往是失灵的。

3．自然垄断

竞争是市场机制发挥作用的重要途径，只有完全竞争市场机制下的资源配置才是最有效率的。但是对于某些进入成本高、产品替代性差的领域，由单个企业大规模生产经营比多个企业同时生产经营更有效率，这就是自然垄断。自然垄断的领域往往都是关系国计民生的基础性领域，比如自来水、电力、电信、邮政、铁路等。通过垄断方式提供有助于统一技术规范、实现规模经济。由于存在资源稀缺性和规模经济效益、范围经济效益，提供单一产品和服务的企业或联合起来提供多数产品和服务，从而形成一家公司（垄断）或极少数企业（寡头垄断）。对于政府监管部门而言，在这些领域中管理垄断可能比管理竞争更为有效。

但是，对市场某种程度的（如寡头）和完全的垄断可能导致竞争不足，使资源配置缺乏效率，导致市场机制难以发挥作用。垄断企业也可以凭借自身垄断地位拥有极大的定价权，进而损害消费者的利益。对这种情况的纠正需要依靠政府的力量。

4．信息不对称性

信息不对称是指交易双方拥有的信息不同，信息在买卖双方之间分布不对称。掌握信息比较充分的一方，往往在交易中处于比较有利的地位，而信息贫乏的一方则处于比较不利的地位。简言之，在市场交易中，由于各类人员对有关信息的了解是有差异的，一些成员拥有其他成员无法拥有的信息，由此造成信息不对称。

一般而言，卖家比买家拥有更多关于交易物品的信息，如二手车的买卖，卖主对二手车的情况比买方更了解；高度专业化的服务如医疗服务等，医生和病人之间往往也存在严重的信息不对称。反例也存在，如医疗保险，买方通常对承保人的健康状况拥有更多信息。在市场交易中，不对称信息导致买卖双方对交易本身的认知能力不同，一方处于弱势地位，会引起逆向选择、道德风险、委托—代理等问题，最终导致资源配置不当、损失市场效率，市场机制不能很好地发挥作用。

（二）政府干预与政府失灵

1．政府干预可以解决市场失灵

公共物品和私人物品的区分也相应地划分了政府和市场的边界。市场机制在提供公共物品或服务方面存在明显的“失灵”现象，政府应当在提供这类产品上发挥主要作用，否则就会出现供给不足的问题。解决市场机制在公共物品提供方面失灵的办法就是让政府参与资源配置，对资源配置进行调控。

政府通过收支活动以及相关政策的制定、调整和实施，对社会现有人力、物力、财力等资源的流向与结构进行适度引导，运用政策信号，使资源在公共部门与私人部门之间进行合理配置，保证公共物品的有效供给。政府可以直接提供公共物品，也可以通过税收、补贴以及其他手段鼓励企业生产（补贴生产）。例如，政府可以通过财政投资直接增加公共物品供给量，投资兴建国防和重大基础设施等。

2．政府失灵

政府干预有助于解决市场失灵，但是政府干预手段如税收、补贴、价格管制等同样会带来公共资源的无效配置，导致公共物品供给的高成本、低效率、不公平和寻租等问题，即所谓政府失灵。^(28)(29)在公共物品提供中，资源配置的非公开、非公平和非公正行为导致公共物品供给的不均衡，尤其是对于那些在公共资源配置中缺乏表达的弱势群体，可能会出现公共物品供给不足的现象，即所谓的政府缺位，导致政府形象与信誉丧失。

政府失灵的类型通常与政府的行政制度相关。⁽³⁰⁾例如，直接民主产生的投票悖论，导致难以形成集体偏好，也容易产生程序性操控；代议制所确定的利益表达综合机制，难以有效揭示个人偏好，同时也容易导致监督成本过高、选择性重视等问题；官僚科层制使得委托人和代理人之间的利益不一致和信息不对称更加突出；分权制导致权威分离、政策执行走样、公共物品分布不均衡。

凯恩斯经济学中隐含政府是“道德人”假设，即政府永远是大公无私的，市场失灵时，政府代表公众利益恢复市场功能，使社会福利最大化。但是，假定政治家和官员是毫无私利的社会利益代表这本身也是靠不住的，政治家和官员本身也存在道德风险。如同消费者和生产者追求自身利益最大化一样，政府部门及官员也是追求自身利益最大化的经济人。例如，获取更大的权力和更高的威望，争取本部门预算和规模的最大化，减轻工作负担，获得更多的报酬，争取更长的任期，等等。

委托代理理论假定选民以投票的形式参与政治决策过程，强调选民对政府行为制约的必要性与制约的方法。政府的公共政策虽然不是由全体公民直接投票选择的，但是由民众选出的代表投票决定的。这些代表为了能再次当选，在很大程度上会受选民意愿的约束。在现实生活中，选民的“搭便车”行为会导致公共政策偏离社会利益；民众的“搭便车”行为和利益集团的操纵会使公共政策偏离社会利益，导致政府失灵。

民众与政府的多重委托代理关系也会导致制约失效。一是公民及其代理机构（立法机关）作为委托人，与作为公民及其代理机构的代理人的政府行政系统之间形成委托代理关系；二是政府行政系统作为委托人与具体的各级政府组织作为代理人之间的委托代理关系；三是具体的各级政府组织作为委托人与政府组织工作人员作为代理人的委托代理关系。根据组织管理的权责对等原则，立宪性制度一般同时规定对政府权力的限制，各级政府（代理人）都是以维护公共利益即民众的利益（委托人的利益）为目标，但是多重委托代理的缺点造成对代理人制约失效。其原因在于：①政府作为公共物品唯一的提供者处于垄断地位，缺乏竞争压力，民众对公共政策制定、执行无决定权；②委托代理模式的民意传递，经过代理人的过滤会发生民意损失，因为代理人的价值取向、偏好与民意可能存在偏差；③在代理活动中所有代理人都寻求最有利于自己的行为方式和规则，如故意把决策程序复杂化，模糊和减轻责任，降低职业风险；④有理性、不知情的选民对特殊利益没有制约。对代理人监督乏力和成本过高，加上监督信息的不对称，使民众难以获取政府及官员真实的信息，选民对政府及官员的监督是无效的。这些因素使得委托人与代理人之间缺乏有效的、良性的互动，使监督流于形式，导致政府失灵。

政府失灵是由政府干预而引发的一系列非效率性资源分配的公共状态，其作用往往会恶化市场失灵的结果。在许多情况下，政府失灵往往与市场失灵相互发生作用，形成一种“被动政府失灵”（Passive Government Failure）现象。在私人物品提供中，对市场的不当干预导致市场价格扭曲、市场秩序紊乱。例如，地方政府对光伏产业的保护，导致产能严重过剩。又如，北京实施了机动车尾号限行措施，迫使很多有车家庭不得不购买第二辆车，事实上增加了机动车的无效需求；再加上后期实施的机动车限购措施，通过摇号手段干预市场，使得很多“刚需”家庭难以有效满足，而很多“非刚需”家庭担心未来买不到车，而不得不提前参与摇号购车。如今，许多大城市的街道成了停车场，到处乱停不仅影响了市容市貌，也加剧了城市拥堵。这就是典型的对市场的不当干预，最终扭曲市场信号。事实上，政府不应该仅仅从准入的角度考虑，而更应从监管的角度出发，加大对道路违法行为的查处力度，尤其是加大对乱停车、违法占道停车的惩处力度，使那些没有停车位的家庭没法购车，最终达到控制车辆增长的目的。

（三）社会参与

市场失灵和政府失灵的存在，为社会力量或第三部门参与公共物品供给提供了理论依据。社会力量或第三部门是独立于政府体系之外、具有一定程度公共性质并承担一定公共职能的社会组织。这类组织独立于政府机关及其附属机构之外，不是由政府出资成立，不具有自上而下的官僚体制，不具备排他性的垄断权力。

社会组织活跃于人类社会生活的各个领域和层面，其形式、规模、功能千差万别，但一般都具有非营利性、公益性、志愿性三个方面的基本属性。非营利性强调这些组织不是营利性的企业，不以营利为目的，不具有利润分红等营利机制，组织资产不得以任何形式为私人占有；公益性强调这些社会组织在投入产出上更多地依赖社会和服务社会，它们往往以各种形式吸纳社会公益捐赠资源，对公信力等社会资本有更强的依赖性，提供的是社会需要的各种形式的公共产品或服务，并形成一定的公共空间；志愿性强调这些组织的参与者和支持者通常不存在外在的强制关系，而更多基于自愿、自主的奉献精神和不求回报索取的博爱精神，各种形式的志愿者成为其重要的人力资源。

随着公共选择理论的形成和发展，西方发达国家的治理体制与机制创新得到了进一步发展。诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆等提出了以多样化的公共物品提供方式取代政府单一提供方式⁽³¹⁾，并强调非政府组织（社会力量或第三部门）在公共物品供给中的重要作用，以弥补市场失灵和政府失灵带来的公共服务供给真空，尤其是面向特殊群体或者针对特定的公共物品类别（如俱乐部产品）。

因此，一个良性的现代治理体系应该是政府、市场和社会的积极有效互动。现代治理体系应构建新型的政府、市场和社会关系，促进政府、市场和社会的积极有效互动，发挥好市场在配置资源尤其是私人资源中的决定性作用，政府在配置公共资源中的主导性作用，以及发挥社会在资源配置中填补市场失灵和政府失灵真空的补充性作用。正如党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，现代国家治理体系要“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”；十九大报告进一步重申“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。

二、现代治理体系中的政府职能

从公共经济学的角度来说，治理的兴起与市场失灵和政府失灵密切相关——单纯的市场模式和政府模式都不能保证社会资源配置的有效性。随着公共物品概念与理论的不断发展演变，政府与市场、社会之间的关系与界限也逐渐明晰，形成政府、市场和社会积极有效互动的现代治理体系。治理理论根植于西方社会文化的平等、自由和权利观念之中，尝试提出一种在政府“掌舵”下社会组织和群体相互合作、共同管理的第三条道路。^{(32) (33)}

治理问题引起关注并迅速在全球蔓延，也得益于国际组织的推动。冷战结束后，世界银行等国际组织积极开展对第三世界国家的援助，推进市场化进程，然而结果并不理想。1989年，世界银行在针对非洲受援国的研究报告中使用了“治理危机”（Crisis in Governance）的概念，将援助结果不理想归结为受援国治理水平欠佳，导致法治缺失、腐败盛行和问责失效，随后开始加大贷款投入用于改善受援国的国家治理能力，提升这些国家的法律环境和治理水平。

（一）从“管治”到“治理”

治理英文为Governance，原意为控制、引导和操纵，长期以来与管治（Govern）一词交叉使用，并且主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。⁽³⁴⁾20世纪90年代以来，在西方社会科学领域，治理被赋予崭新的含义，与强调以政府为主体进行单向威权式管治的“统治”渐行渐远。治理作为公共事务的管理活动，应该对公共利益负责，并需要相应的权威和权力，这是它与统治相同之处。但它们之间也存在明显的区别：

首先，两者所需的权威的来源主体不同。治理所需要的权威并不一定来自政府；而统治的权威则必定是政府，这是治理与统治最基本的、最本质的区别。统治的主体一定是公共机构，而治理的主体却是多元的。治理是国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。

其次，管理过程中权力运行的方向不一样。统治的权力运行方向总是自上而下的，对公共事务实行单一方向的管理。治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其权力方向是多元的、相互的，而不是单一和自上而下的。

全球治理委员会（The Commission on Global Governance）⁽³⁵⁾认为、治理是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的各种方式的总和、是调和各种不同的或冲突的利益并且采取一致行动的持续过程、既包括迫使人们服从的正式制度和规则、也包括各种普遍遵守的非正式制度。治理有四个特征：①治理不是一整套规则、也不是一种活动、而是一个过程；②治理过程的基础不是控制、而是协调；③治理不仅涉及公共部门、也包括私人部门；④治理不是一种正式的制度、而是持续的互动。

（二）现代治理的特征

在现代社会中，治理指的是政府、市场或社会组织，通过法律、规范、权力或语言，对家庭、部落、正式/非正式组织、疆土实施的管治⁽³⁶⁾，涉及利益相关者在集体性事务中的互动和决策过程，形成维护社会秩序的规范和制度。⁽³⁷⁾国家治理则是对国家公共事务的治理，是各种公共的或私人的机构和个人管理国家共同事务的各种方式的总和，是调和各种利益关系并且采取一致行动的持续过程⁽³⁸⁾，反映了公共机构履行公共事务和管理公共资源的水平。⁽³⁹⁾从治理的要素和内容来看，国家治理强调两个关键内容：①在公共物品提供过程中，政府能有效地对回应公民需求；②从制度安排和政策过程的角度，激励机制的安排能把对公民的回应性要求转化为公共部门的自觉性行动。⁽⁴⁰⁾一个良好的现代治理体系应该具有以下特征：

（1）去中心化。治理意味着国家（政府）与社会关系的调整。在调整中，国家（政府）之外的力量被更多地强调，政府的中心地位在一定程度上被国家、社会和市场的新的组合所替代。在治理理念中，国家权威和政府在公共行政中的核心地位被动摇，国家和政府不再是唯一权威，呈现向地方、向社会分权的发展趋势，各种公共的、私人的机构在公众认可的基础上都可以成为公共事务和社会事务的权力中心。

（2）治理主体的多元化。治理理论主张，政府之外的治理主体需要参与公共事务的治理，政府不再是公共管理和公共服务单一提供者，政府及其他各种公共机构和私人组织、非营利组织、行业协会和社会公众等都可成为治理主体。在治理框架下，国家（政府）与社会（公民）双方的角色都发生了变化，政府成为公共事务治理的推动者和促进者，政府的能力主要体现在整合、调控和服务上；社会（公民）不再是消极被动的消费者，而是积极的决策参与者、公共事务管理者和社会政策执行者。

（3）广泛的参与和合作。公共治理不是自上而下依靠政府的政治权威对公共事物进行单一化管理，而是更多地寻求参与合作，“治理是政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构与私人机构的合作，强制与自愿的合作”。它十分注重公共事物治理过程中的利益相关人、专家学者以及关心公共事物的组织和个人的参与，提倡建立在市场原则、公共利益之上伙伴关系式的合作。

（4）以实现公共利益为宗旨，以信任互利为基础，以对话协商、合作协调为互动形式。要想实现治理“公共利益最大化”的善治境界以及和谐的社会状态，离不开政府、市场和社会等多元治理主体之间平等的对话和协商。

（三）现代治理下的政府职能

政府职能也叫行政职能，是指行政主体依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，它体现公共行政活动的基本内容和方向。界定现代政府的职能，主要考虑公平因素以及在效率方面可能带来市场失灵的四种因素，即公共物品、外部性、自然垄断和信息不对称。⁽⁴¹⁾市场没有能力实现公平是众所周知的。只有当市场失灵、不能在公平和效率方面产生满意的结果时，政府干预服务提供才有合理依据。因此，现代社会中政府的作用主要分为两类：①解决市场失灵问题，如提供纯公共物品、解决外部性效应（尤其是抑制负外部性，如环境）、规范垄断企业（加强规制）、克服信息不对称（加强监管）；②促进社会公平，如保护穷人、消除疾病、提供社会保险等。

在政府与市场、社会关系不断变化的背景下，传统国家统治和管理向现代国家治理转型，现代治理体系的构建指引政府职能变迁的方向。将政府职能置于现代治理体系的宏观架构之中，实现政府与其他治理主体共同对公共事务的治理，则要求政府职能向服务、责任、法治和有限的目标转变，具体体现在以下几个方面：

1．有效的制度供给

根据制度主义学者的解释，制度（Institutions）是组织人类公共生活、规范和约束个体行为的一系列规则。因此，制度也被认为是一个社会的“游戏”规则，是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，通常表现为惯例、行为准则、规范、成文法和契约等。作为一套稳定组合在一起的规范和规则，它广泛存在于社会生活的各个领域和各个方面，因此被人们冠以不同的名称，如家庭制度、婚姻制度、教育制度、经济制度、法律制度和政治制度等。⁽⁴²⁾

治理需要通过政府职能，提供各治理主体相互博弈或协作的制度规则，以缓和协调社会冲突和矛盾，维持特定的政治社会秩序。艾坎伯雷（G•John Lkenberry）曾说：“绝不能设想一个国家没有强大的政府集权会生存下去，尤其会繁荣富强。”⁽⁴³⁾有效的制度供给是建立一系列社会规则和制度程序，通过政府组织付诸实施，将社会力量保持在一种竞争合作并存的状态。如果国家不能提供有效的制度安排，那么将难以维护社会稳定秩序，难以消除社会财富分配不均。

在进行制度设计时，政府必须坚持自由、平等、公正等原则，向社会供给制度和执行制度，根据社会环境变化不断进行制度创新。制度供给的内容很多，包括政治制度、法律制度、财产权制度、市场经济制度、社会保障制度等。制度供给不是要限制和规制公民，不能把规制和服务割裂开来。政府供给制度的目的是维护制度稳定，促进经济社会繁荣稳定，维护社会秩序，保障公民自由和公民权利；反之，如果政府不能提供有效的制度规范人们的行为，划定各治理主体的关系，社会则可能陷入纷争，增加治理成本。所以，有效制度供给成为现代治理体系下调节各治理主体关系的一大关键。

2．实施公平的政策

伍德•威乐逊（Woodrew Wilson）认为，公共政策是由政治家即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的制度。戴维•伊斯顿（David Easten）也从传统政治学利益分配原理的角度对公共政策进行了界定，他认为“公共政策是对全社会的价值作权威性的分配”。虽然对公共政策的定义有所不同，但是仍有一些共同元素：公共政策的主体主要是政府，客体是社会公众利益的分配和调整，其具体形式是政府制定的各种法律、法规、规划、方案等。规划发展是我国具有战略性、宏观性的重要公共政策。

社会公正或社会政策的包容性是善治的重要内容和价值目标。公共政策要促进经济和社会发展，更要实现以人为本、公平、可持续性的发展，致力于减少和消除贫富差距，保护弱势群体利益，消除歧视性待遇，保障机会公平。政府制定的政策包括环境保护、社会保障、教育文化、医疗卫生、金融财政等方面，通过这些政策达到提高人民群众物质文化生活水平的目标。良好的公共政策能够直接给公民带来实实在在的利益，或者通过维护社会和经济持续的发展，间接为公众带来长远利益。政府根据公众需求制定具有公共性和灵活性的政策，公共政策水平也直接体现了政府治理能力。

再如社会分配政策，包括对社会资源进行初次分配和再分配，是在不同社会群体对社会劳动成果等国家资源进行的权威性分配。公平的社会分配政策能够对弱势群体和利益受损群体实行救济和优抚，使社会成员感觉总体公平，能够增加对政府治理的公信力，能够形成正面激励。

3．满足公共物品和服务需求

相对于私人物品而言，公共物品有其自身的特性——消费或使用上的非竞争性与受益上的非排他性。公共物品的非竞争性和非排他性决定了无法有私人部门通过市场提供。如果由私人部门通过市场提供公共物品，会造成公共物品供给的严重短缺，因此，市场在公共物品提供上难以发挥配置资源的决定性作用，就是所谓的市场失灵。这就强调政府应当在提供这类产品上发挥主要作用：①负责纯公共物品的提供；②补贴具有拥挤资源属性的准公共物品；③引导和支持具有俱乐部产品属性的准公共物品；④监管私人产品的提供。

公共服务“就是提供公共物品和服务，包括加强城乡设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公共生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”⁽⁴⁴⁾基本公共服务旨在为全体公民生存和发展的基本需求提供保障，最终的目标在于实现公民的基本权利。享有基本公共服务属于公民的权利。提供基本公共服务是政府的义务与职责，政府履行义务与职责的同时也达到了保障每一位社会成员基本权利的目标。正如《世界人权宣言》第二十二条规定的那样：“每个人作为社会的一员，有权享受社会保障并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现。”⁽⁴⁵⁾因此，政府提供公共物品和公共服务体现了现代治理体系所倡导的实现公民基本权利和自由的目标。