第四章　政　府

1．试析现代政府的组织与活动原则。

答：在现代社会，政府的组织与活动原则采用“议行合一”、准“议行合一”、“议行分立”、准“议行分立”等原则。

（1）“议行合一”，即人民选举代表机关统一执掌主要以立法权为内容的“议”与主要以行政权、司法权为内容的“行”的全部国家权力，“议”与“行”在机关职能、组织设置人员组成等方面完全同一。“议行合一”源于1871年巴黎公社。由于地域空间、社会生产力水平及其技术等因素的限制，“议行合一”原则并不具备普遍推广价值。

（2）准“议行合一”，即：一方面，人民通过选举产生代表机关，集中代表人民的共同意志，统一执掌主要以立法权为内容的“议”与主要以行政权、司法权为内容的“行”的全部国家权力；另一方面，在不同国家机关之间实行必要的分工，“议”与“行”在机关职能、组织设置、人员组成等方面并不完全同一，以便充分发挥各个国家机关的效能。按照马克思主义经典理论作家的观点，在无产阶级专政国家，人民有共同的根本利益，无产阶级国家人民的意志具有一致性与不可分割性。根据民主集中制的原则建立起来的中国国家机关，就是准“议行合一”的国家机关。目前，越南、古巴、朝鲜等社会主义国家普遍采用准“议行合一”原则。

（3）“议行分立”，即全部国家权力划分为以立法权为内容的“议”与主要以行政权、司法权为内容的“行”，“议”与“行”在机关职能、组织设置、人员组成等方而完全分立并互相制衡。三权分立是“议行分立”。1787年，美国宪法确立了三权分立原则：国家权力分别由国会、总统与法院行使，并且相互制约。总统执掌行政权，既是国家元首，又是行政首脑，同时又是军队总司令。国会是最高立法机关，由参议院与众议院组成。司法权集中于最高法院，其不仅拥有最高裁判权，而且通过1803年的“马伯里诉麦迪逊案”逐渐取得解释宪法权力。

（4）准“议行分立”，即全部国家权力划分为以立法权为内容的“议”与主要以行政权、司法权为内容的“行”，“议”与“行”．特别是立法权与行政权在机关职能、组织设置、人员组成等方面并不完全分立。

现代议会政治就是准“议行分立”。以英国为例，一方面，议会执掌立法权，首相及其内阁执掌行政权，上院、法院等执掌司法权。另一方面，三权、特别是立法权与行政权并不是完全分立的，其实质是合一的、共生共灭的。其表现为：议会产生内阁，内阁必须向议会负责，政府内阁成员（包括首相）必须是议会成员，换言之，行政机关与立法机关在人员上融合；立法机关授权行政机关立法。立法是议会的权力，议会可授权大臣与地方政府制定各自的法规、命令等。

目前，日本、西班牙、德国、意大利、荷兰、加拿大、澳大利亚、北欧诸国等采用准“议行分立”原则。

2．如何看待政府类型理论的相关内容与意义？

答：（1）亚里士多德关于政府类型理论的内容和意义

关于政府类型，亚里士多德作出了最早的理论尝试。亚里士多德认为，政府可以基于“谁统治”与“谁从统治中受益”来划分，政府可以置于个人、少数人或多数人之手。同时，在上述每一种情况下，政府既可以出于统治者私利也可以出于社会公益而运作。如此，政府可分为君主制、贵族制与民主制等正态政府类型与僭主制、寡头制与暴民制等变态政府类型。亚里士多德在分类基础上，特别指出由于审议、行政、司法要素等组合的不同而使得政府往往具有混合或交叉性质。亚里士多德主张“混合”政府。亚里士多德关于政府的分类原则对西方政治思想领域产生了经典意义上的启发与极其深远的影响。

（2）近代以来关于政府类型理论的相关内容和意义

①近代以来，布丹关于政府类型的理论基本沿用亚里士多德原则。但布丹认为，三大类型的每一种类型政府由于不同管理形式又可以分为若干子类。如君主制可分为王朝君主制、领主君主制与暴君制等三种形式。

②霍布斯从建立在社会契约论之上的主权理论出发，将政府类型分为三种：君主制、贵族制与民主制。在此基础上，霍布斯强调了“主权者”的义务与职责。

③洛克关于政府类型的理论在西方政治思想史上占有重要地位，开始明确以立法权即最高主权的归属替代统治者人数多寡的标准。洛克按照立法权的归属将政府类型分为；君主制（其中又包括世袭君主制与选任君主制两种）、寡头制、民主制与混合制。

④孟德斯鸠依照权力分立理论来考察政府差异，将政府类型分为君主制、专制与共和制等，并特别强调行政、立法与司法权的分立对政府类型所具有的重要意义。

⑤潘恩以政府组织原则作为标准，将政府类型分为两种：一种是实行选举的代议制政府；一种是实行世袭的继承制政府。密尔关于代议制政府的理论可以看做在同一思路上的学术努力。

上述政府的分类原则与标准一直持续了很长时期，成为关于政府类型学理论的标准化术语与主流范式。

（3）现代社会关于政府类型理论的相关内容和意义

在现代社会，最具影响的分类是；按照传统政府分类原则，现代政府类型主要包括共和制政府与立宪君主制政府。

①共和制政府是近现代立宪国家普遍采用的主要政府类型。共和制指政府主权属人于民，作为国家代表的国家元首由人民选举产生并具有一定任期与届期的一种政府形式。由于国家权力在国家机关之间的配置不同，共和制政府包括总统制、议会内阁制、委员会制，人民代表大会制等。

②立宪君主制政府是国家权力在形式上或在一定程度上属于君主所有，君主作为国家元首代表国家，实际上不享有或享有国家权力的一种政府形式。由于君主在国家机关权力配置以及相互关系中的地位不同，立宪君主制政府包括议会君主制、二元君主制等。

3．为什么委员会被看做世界各国议会程序规则的一个重要的组织结构要素？

答：立法机关内部普遍采取委员会的结构形式。委员会被看做世界各国议会程序规则的一个重要的组织结构要素。其原因有：

（1）随着世界经济与科学技术的进步和发展，国家不断介入社会事务，立法机关工作的复杂性、专业性与规范性日益增强。面对发展变化的外部环境与内部事务，各国立法机关通过有效整合自身资源，特别是将其组成人员按资历、专长、兴趣以及工作背景等，分类组成不同专业的委员会。在现代各国立法机关中，“委员会被看做世界各国议会程序规则的一个重要的组织结构要素。”“国会中最有效的工作是在离开众议院和参议院的常设委员会中进行的。”

（2）委员会是立法机关的常设工作机构，在立法机关闭会期间，委员会仍可以继续进行有关的工作。委员会按照分工原则组成，都享有各自明确的职责和管辖范围，并在其管辖范围内行使各自的职权。委员会实行合议制。各国立法机关委员会呈现出不同内涵。在中国，全国人大设立民族委员会、法律委员会、内务司法委员会等9个专门委员会，专门委员会在全国人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案，各专门委员会的报告、议案和建议并不是具有法律效力的最后决议，而是提请全国人大及其常委会决策的重要参考意见。

4．试述现代行政机关功能扩张的内在根源与外在表现。

答：（1）现代政府行政机关功能扩张的内在根源

现代社会，行政机关的管理功能日益发育并成为最重要的功能之一。原因主要有：

①近代以来，一方面，随着社会的不断成长，国家与社会的分野日趋明晰，政府的功能逐渐明确化与规范化。

②另一方面，随着“人民主权”、“议会主权”、“三权分立”等政治理念的扩展，国家权力明确析分为立法权、行政权与司法权等，行政机关往往被定位为行使行政权的机构，其功能主要体现为依照立法机关制定的宪法、法律与决定等进行社会公共事务管理。

（2）现代政府行政机关功能扩张的外在表现

行政机关的管理功能在具体范围上扩展了。表现在：

①其突破了仅通过执行立法机关颁布的宪法、法律等而进行国家与社会事务管理的功能定位，开辟了通过参与制定宪法、法律等来进行国家与社会事务管理的功能取向。议案一般由行政机关准备，然后提交立法机关通过。尽管立法机关特别是其委员会能够进行讨论，并在某种意义上批准这些议案，但是作重大变动的情况较为罕见。因而，行政机关实际上履行着创制法律的权力。

②行政机关加大了对社会事务的干预力度，特别是行政机关的经济管理职能较大地加强了。行政机关直接控制、管理、计划调节社会经济生产的过程，除了运用行政、公共政策手段之外，还借助国有资本与私人资本结合的力量，推动或抑制资本的社会运动。同时，随着行政机关的触角向社会深处广泛延伸，行政机关的功能在力度上大为提升。

“在现代社会中，由于政府活动范围广泛，公民与各种各样的行政机构进行频繁的接触。”可以说，行政机关的管理功能成为主导。由此，政府的统治功能逐步为行政机关的管理功能所遮蔽，政府的统治功能被作为一个总的目标与原则而深深地隐藏于行政机关对国家和社会事务的管理功能的背后。在统治寓于管理的功能配置格局下，行政机关的管理功能具体体现于下列方面：执行宪法与法律，参与国家立法；决定并实施国家内外政策；组织与管理国家公共事务；凋节与干预社会经济等。

5．现代政府的司法机关遵循的主要原则是什么？

答：现代政府的司法机关遵循的主要原则有：

（1）司法独立

独立原则已成为当今世界普遍遵循的一项普适性优势原则。司法独立主要体现在：

①司法权威由司法机关统一行使，不受其他国家机关与任何个人的影响与干预。

②司法系统内部相互独立，即一个司法机关的司法活动不受另一司法机关的影响与干预。

③法官依法独立审判。法官之上不应当有法官，每个法官在依法行使审判权方面都是完全独立的。

④法官保障制度。为了使法官无所顾忌地捍卫法律，西方各国规定了较为完备的法官保障制度。

（2）司法公正

①司法公平即“法律面前人人平等”，是人类社会发展史上的巨大进步。

②司法平等的核心是公民在适用法律上一律平等。对于司法机关而言，其必须平等地对待诉讼各方当事人，对所有人平等地适用法律，不得因年龄、性别、社会地位等原因在法律内容与程序上歧视和不公平对待任何人。

（3）司法公开

司法公开是现代法治的基本原则之一。

①司法程序公开是保障司法正义的必要制度设置，司法程序的公开成为司法公开最重要的内容。司法程序公开必然要求将司法程序置于社会监督之下，从而彻底否定了以往极权政治中的秘密裁断法的传统，标志着司法民主与正义的诞生。

②为保障司法程序公开原则的实施，各国法律在司法程序中制定了相关的保障制度：对审制度，即法庭审理应该在双方当事人到场情况下进行。

③保持司法程序公开与司法独立原则的相对平衡具有重要意义。

在现代国家，司法机关的原则还包括无罪推定、罪刑适应、上诉不加刑、不得重复处罚、自由心证等原则。司法机关的原则成为其在行使司法权的过程中必须遵循的基本规则与基本精神。