2.2 国外地方分权与治理模式

分权化、市场化和全球化是中国近30年来保持经济高速增长和快速城镇化的制度基础，其中城市间或城市内部的分权具有重要意义。

2.2.1 分权及其相关研究

分权是指因公共职能将权力和责任从中央政府向下一级或准独立自主的政府组织或私人部门转移的过程（Litvack, Jennie and Jessica Seddon, 1999），其核心是体制、制度的调整。分权包括行政性分权、市场化分权和社会化分权三种形式（李广斌等，2013），前者是权力在政府间平行或垂直移动的过程，后两者是政府将公共管理的相关权力向市场组织和公民社会让渡。分权涉及投资、规划、建设、管理等权力和责任的转移，通过权力关系、政策制度、治理结构等对城市规划进行引导和干预（王吉勇，2013；朱勍、胡德，2011）。

一方面，分权对区域和城市政治、经济和空间的影响已经引起了广泛关注。朱勍等（2011）认为分权导致的权力和决策多中心化，将对城市群的功能属性和政治属性产生深远的影响，比如“省直管县”体制下市县空间发展诉求的分歧，又如东南沿海地区公司取代政府成为新城发展的规划者和运营方。李广斌等（2013）认为随着从行政化分权向市场化分权再向社会化分权的过渡，城市群空间结构也由单中心向多中心最终向多中心网络化演化。王文超等（2010）认为：在行政性分权下，城市空间拓展的方向为分散和集中的统一，空间发展模式为多中心团块状生长或多中心组团状跃迁。李广斌等（2014）认为，传统的梯度式的行政性分权导致大中小城市与小城镇结构失衡，新型城镇化下发展权均等将让市场竞争来决定城市的规模和等级。另一方面，分权也引发了有关规划范式转变的讨论。王吉勇（2013）认为，随着分权从国家权力下放向城市内部权力转移的过渡，空间响应逐步从行政区划调整向城市内部精细化的小区制过渡，城市规划也由战略引导类规划向综合实施规划演变。熊向宁（2013）认为，“强区放权”行政体制改革要求规划范式由全局性导控性规划向实施性规划转变，将规划落实至区级政府的绩效目标。

2.2.2 国外的分权运动

20世纪70年代以来，全球化和区域化使城市间的竞争变得异常激烈，为了争夺投资，城市间竞争强烈，城市公共管理也从福利国家模式转向促进城市经济发展，提高城市竞争力的模式（Kearns and Paddison,2000）。越来越多的人认识到，如果说充满生机和活力的城市是经济增长和国家繁荣的发动机（Asian Development Bank,1997），那么城市治理不仅为促进政府、公司、社团、个人行为对生产要素控制、分配、流通的影响起关键作用，而且也为城市增长机器提供灵活性和有效性（陈振光，2000）。自此，西方发达国家兴起了治理模式改革的浪潮。

2.2.3 德国地方分权与城市治理模式

1．去中心城镇化模式

德国的城镇化水平已达90%以上，全国36个城市，由莱茵—鲁尔区、柏林—勃兰登堡、法兰克福—莱茵—美茵区、斯图加特、慕尼黑、汉堡，以及莱茵—内卡河区等11个大都市圈组成，其中一半的人口集聚在这里。然而，这些城市中人口百万以上的仅柏林、汉堡、慕尼黑3个，其他都是中小城市。最大城市首都柏林的人口也只有340万左右，第二大城市是港口城市汉堡人口约180万，第三大城市慕尼黑约为130万人。科隆建城于罗马时代，是德国最古老的大城市，莱茵地区的经济文化中心，也是德国第四大城市，人口才97万。第九大城市杜塞尔多夫市区人口仅约57万人，但以其为中心500千米范围内的莱茵—鲁尔经济区却拥有1150万人口。这种建立在相对集中人口基础上的去中心城镇化模式与其社会发展的均衡特性相一致，其形成具有政治、历史和文化等多重因素。

2．均衡发展和均等服务理念

当然，这种去中心城镇化模式，主要是建立在区域均衡发展、行政机构布局分散、资源与公共服务同质均等基础上的。为了消减城乡和地区差异，满足当地居民合理的工作与生活需要，德国政府将行政机构、医院、大学和文化设施等公共资源分布在不同的地区，而不是集中在几个大城市。城镇或乡村，住宅区的设施规划齐全，其他服务设施同质均等。

3．三级政府事权划分

这种均衡发展格局和均等服务设施维护，自然是通过不同层次政府的事权划分、扩大地方自治权实现的。德国采用联邦、州和地方三级政府的事权划分体制。联邦政府的公共财政支出主要包括联邦外交事务、联邦财政管理和国家水路航路管理等。州政府的事权范围主要包括行政事务和财政管理、社会文化和教育事业、卫生体育事业、法律事务和司法管理以及环境保护等。地方（相当于城市）政府的事权范围主要是各种地方性事务，包括地方行政、财政；地方和公共交通；水电和能源供应；科学文化和教育事业；社会住宅建设和城市发展规划；地方性公共秩序；健康和体育事业；医院和医疗保障；社会救济等（许闲，2009）。德国各级政府主要事权范围见表2-1。

4．多层治理机制

德国的多层政府治理，既包括了纵向的不同层级之间的自上而下的行政管理过程，也包括了横向的各方利益相关者之间的沟通和协调过程。这种多层次多维度的协调机制尽管会带来效率损失，但是它所提供的充分沟通则在很大程度上保证了政策的可操作性和民众的可接受度，并且有助于解决政策的负外部性，最大限度地实现资源和公共产品与服务的均衡分布和均等化，最大可能地减少因政策失误导致的社会不公问题。地方政府（市、区）设置不同的管理部门来承担相应的职责（表2-2）。

5．地方自治权

地方自治是德国地方政府的重要特征，也是德国地方政府的历史传统。地方政府承担了联邦政府和州政府80%的行政任务。德国地方政府拥有处置地方事务的广泛自治权。在县与属县的市镇之间，如果市镇承担事权，县就不再承担同类的事权；如果已经明确由县承担的事权，市镇政府就不再设置同类事权机构。而且县和市镇政府不是上下级关系，而是不同地域范围上建立的地方政府，分别履行各自的职能和承担相应的责任。

6．与事权配套的财税体制

德国的公共财政渗透着浓厚的均衡理念，其中之一便是以人为本的转移支付原则，即根据各个地方实际社会发展的需要进行转移支付，尤其是在所谓的穷州和富州之间直接进行转移支付，不需要经过中央政府。这种地方政府的转移支付功能，有力地推动了区域、城乡及全社会的平衡发展。各级地方政府根据事权开征地方税并承担相关的事务。地方自治也成为各自地方政府“取之于民，用之于民”的原则。

2.2.4 日本地方分权与城市治理模式

1．两级政府事权划分体制

日本采用国家和地方两级政府的事权划分体制，其中地方政府又分为都道府县和市町村两种类型。中央政府主要负责国家事务，包括司法、刑罚以及惩戒、国家运输、通信、邮政、国立教育及研究设施、国立医院及疗养设施、国家航空、气象和水路设施、国立博物馆和图书馆。地方政府包括都道府县区域性地方政府和城市（町村）地方政府。日本各级政府详细事务分工见表2-3。除了外交、国防和司法等中央政府所应承担的事务以外，与居民日常生活紧密相关的教育、福利、保健卫生、土木建设、产业振兴、消防、警察等事务，实际上都是由中央政府与地方政府（都道府县、市町村）分别承担和处理的。

2．地方政府为自治政府

日本政府制度的基本原则是：凡直接与居民日常生活相关的行政事务都尽可能由居民周边的地方公共团体来处置，地方公共团体不能处理的事务才由中央政府来管理。地方政府事务大部分由都道府县或市町村等地方公共团体通过自治形式承担。这些事务包含保健卫生、福利、教育、环境、城市建设和治安防灾等方面。“都道府县”则负责在规模和性质上不适合市町村单独管理的事务，“市”必须设置福利事务所，根据生活保护法、儿童福利法、母子和寡妇福利法、老人福利法、残疾人福利法和弱智者福利法处理有关社会福利方面的事务，指定市、中核市和特别市承担的职能事务有所差异（表2-4）。

3．大中城市事权的扩大

最近以来，日本大中城市行政管理改革权限一直在扩大。“特例市”只在一部分环境和城市规划建设方面增加一些事务，而“中核市”则在治安防灾以外的各方面都有扩大的事务，而“指定城市”扩大的事务更多（表2-5）。

4．大中城市事权的下放

要弄清日本大中城市的分层管理和事权下放，也需要知道普通城市的行政事权，这里以日本大分县中津市为例，政府组织由11部、1所、1委会和4局组成，各部、所、委会下设若干科室。由表2-6可以看出，该市机构设置分工明确，相互交叉和重叠的现象基本没有。