2.3 中国城市治理与地方分权过程

2.3.1 中国城市治理特色

西方国家城市一开始就是自治体，不管城市规模大小，都有收税的权利和支配税收的权利。在中国，地方政府的事权可分为区域性、城市性、共同管辖三种类型。现有的政府间事权的协调手段主要有统一管理、功能转移、税收转移、增设专门目的的政府部门和设施等。当前中国经济转型面临某些突出矛盾，比如说土地财政、债务风险、产能过剩、环境污染等问题，大都与竞争性地方政府的增长模式直接相关联。迟福林（2013）认为“中国模式”的突出特点是“政府主导+国有经济”，不改变竞争性地方政府的增长模式，经济转型难有重要突破，从投资驱动型转向消费驱动型、创新驱动型将十分困难。在中央集权体制之下，通过地方分权创新城市治理模式，可以提高城市管理效率、实现社会公平和促进经济繁荣（蒲宇飞，2014）。但若没有中央对地方的分权，城市政府对民间的分权也不可能发生（吴晓波，2014）。现有的政府间事权的协调手段主要有统一管理、功能转移、税收转移、增设专门目的的政府部门和设施等。城市内部管理大多强调行政区的作用和行政力量，没有城市地方经济自治的概念（顾朝林等，2014）。

2.3.2 中国式“分权”内涵

在中国，所谓分权，主要是指放权和限权两个方面。所谓放权：一是向市场放权。进一步减少经济领域的审批权，推动垄断行业的经营权向社会资本放开，减少资源要素价格的行政控制权，减少通过产业政策干预企业的行政权力。二是向社会放权。打破实行多年的“挂靠”制度，并且各类官办型社会组织逐步去行政化。三是向地方放权。除了将一些项目投资审批权下放给地方，调动地方积极性，还特别强调中央的宏观管理职能（迟福林，2013）。所谓限权。从现实情况看，需要一个公开透明的政府，同时对政府行使权力的监督，表现为政府的公开性、政府监督体系和社会监督三部分（顾朝林、王颖，2013）。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“进一步简政放权，将面向基层、量大面广、地方管理更方便有效的事权直接下放到地方和基层管理”。《决定》明确提出要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，大幅度减少政府对资源的直接配置。政府的职责主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，弥补市场失灵。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预（郑永年，2013）。进一步简政放权，深化行政审批体制改革，最大限度减少中央政府对微观事物的管理。《决定》也明确提出了要创新社会治理体制，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

最近的相关研究，依据“放权强镇”的指导思想，采用县（或县级市）和县辖镇级市实行双层政府的管理模式，即：将环保、教育等区域性事权保留在县级政府，将经济和民生部分的事权下放到县辖镇级市。借鉴国外政府间事权划分经验（李燕、顾朝林，2013），将县辖镇级市的事权设计如下：（1）制定政策和计划，如地方发展计划；（2）公共服务职能，如街道维护和垃圾收集；（3）代表镇级市同周边地区进行各种经济社会活动；（4）解决利益集团间的矛盾和冲突，如土地使用和设施用地管理；（5）税收、土地开发、建筑等规章制度等；（6）地方政府经营企业，如市场和公用事业（顾朝林等，2014）。事权设计扩大了县辖镇级市事权，强调了政府与社会共同管理城市的思想，充分体现了“放权强镇”与“小政府，大社会”的规划理念。

2.3.3 中国大陆地方分权过程

事实上，中央和地方的关系长期处在管辖权的收权和放权的动态循环之中。概观中国的地方分权可以分为如下三个阶段。

1．计划经济体制内的分权改革（1958—1978）

1956年在完成“生产资料的社会主义改造”之后，中央计划经济得以全面推动，并在初期取得不小的成就。整个国民经济就像是一个“大公司”，中央政府是公司领导，各级地方政府是公司的各级部门，作为独立经营主体的企业类似于这个“大公司”中大大小小的基层单元。在这个“大公司”中，中央政府制定目标，通过计划指令层层下达至各级“部门”，然后由各级“部门”下达给各生产“基层单元”。这是一个无比庞杂、自上而下集体行动的体系，集生产和消费于一体，其计划异常复杂而难以精准，且缺乏调整的弹性。整个国民经济看似有序，却难免陷入低效甚至僵化的境地。鉴于此，自1958年就开始实施实际的中央向地方的“体制下放”运动，形成一种分权型的命令经济体制下放权力。

1）重塑农村集体权利机制

在农村，权力下放集中体现在1958年全国发动了人民公社化运动，把农业生产合作社合并改组为“政社合一”的人民公社，通过人民公社制度重新塑造农村地区新的地方权力机关，而且采取集体所有制度。可以说，这是将农村基层的权力一放到底，而且土地、生产、经营等权全部实行了下放，并由“体制下放”和“人民公社化”形成了农村地区的经济体制，成为毛泽东在1958年发动的“大跃进”运动的制度基础。

2）向职工和企业让利放权

在中共第八次代表大会以前，不少经济主管部门官员和国有企业领导曾经怀着很大兴趣研究南斯拉夫的“企业自治”试验，希望中国能够有所借鉴。在中共八大上，“企业自治”曾是一个热门话题。然而，在1957年，中共对南斯拉夫共产主义联盟“自治社会主义”的批判逐步升级。这是对计划体制的第一次修补，类似于“大企业”领导在一定程度上向各级“部门”下放了自主经营权，也增加了“部门”之间的竞争，但其本质不变，仍然是把整个国家看成一个企业，主要靠行政命令进行运作，而不是依靠价格信号来对稀缺资源进行配置，其有效程度极端依赖事前计划的周密程度和精准程度，而缺失价格信号作为客观标准，主观计划的优劣无从做出合理评判。1957年至1958年国内政治事态发生变化，从而使向国有企业和职工放权让利变成“政治上不正确”了。1958年的改革，虽然把向企业放权让利从它的公开纲领中删除，但实际上除了向地方政府放权让利，也采取了一些向企业放权让利的措施，包括：（1）减少指令性计划指标，将国家计委层层下达给工业企业的指令性指标由12项减为主要产品产量、职工总数、工资总额、利润等4项；（2）将原来分不同行业按一定比例从利润中提取少量“企业奖励金”（厂长基金）的制度，改为一户一率的“全额利润留成”制度；（3）扩大了企业的人事安排权，除企业主管人员和主要技术人员外，其他一切职工均由企业负责管理，企业还有权在不增加职工总数的条件下自行调整机构和人员；（4）部分资金可以由企业调剂使用，企业有权增减和报废固定资产。

3）面向地方政府大量放权

毛泽东在《论十大关系》中指出：中央的权利多了就放一放，地方的权利大了就收一收。1957年中共八届三中全会原则通过中央经济工作小组起草的《关于划分中央与地方对财政管理权限的规定》向各级地方政府放权让利，把权力下放给地方行政机关，以便进一步发挥地方和企业的主动性与积极性。主要表现在：（1）下放计划管理权。中共中央在1958年9月发布《关于改进计划管理体制的规定》，要求将原来由国家计委统一平衡、逐级下达的计划管理制度改为“以地区综合平衡为基础的、专业部门和地区相结合的计划管理制度”，实行以地区为主、自下而上逐级编制和进行平衡，使地方经济能够“自成体系”。地方政府可以对本地区的工农业生产指标进行调整；可以对本地区内的建设规模、建设项目、投资使用等进行统筹安排；可以对本地区内的物资进行调剂使用；可以对重要产品的超产部分，按照一定分成比例自行支配使用。（2）下放企业管辖权。1958年4月中共中央和国务院发布《关于工业企业下放的几项规定》提出，除极少数重要的、特殊的和试验性的企业仍归中央继续管理外，其他一律下放给地方政府管理。这样，原来由中央各部委所属的企业和事业单位有88%下放到各级地方政府，有的还下放到街道和公社；中央直属企业的工业产值占整个工业产值的比重由1957年的39.7%下降为1958年的13.8%。（3）下放物资分配权。减少由国家计委统一分配的物资（“统配物资”或称“一类物资”）和由国务院各部管理的物资（“部管物资”或称“二类物资”）的品种和数量。对保留下来的统配、部管物资，也由过去中央“统配”改为各省、市、自治区“地区平衡，差额调拨”。在供应方面，除少数部门外，都由地方政府的计划机关负责分配和调拨。（4）下放基本建设项目的审批权、投资管理权和信贷管理权。对于地方兴办的限额以上项目，只需将简要计划任务书报请国家计委批准，其余由地方审批；限额以下的项目，完全由地方自行决定。允许地方政府在中央下拨资金和地方自筹资金总额的范围内兴办各种事业，包括限额以上的大型项目。地方银行可以根据各地“生产大上”的要求，“需要多少就贷多少，什么时候需要就什么时候贷”。（5）下放财政权和税收权。为了增加地方的财力，扩大地方政府的财权，决定实行“包税制”。（6）下放劳动管理权。改变劳动用工计划由国家计划委员会统一制定、层层下达的做法，各地招工计划经省、自治区和中央直辖市确定以后即可执行。

4）“反右及左”的收权运动

通过上述调整，地方政府有了更多的资源和自主权，各级企业的自主权也有了相应的增加，但到1958年末计划经济的消极后果还是出现了，生产下降，大批工商企业亏损，生活必需品供应不足，经济陷入严重困难。1959年中共中央在庐山召开政治局扩大会议和八届八中全会（史称“庐山会议”），毛泽东在会议开始时提出总结“大跃进”以来的经验，而且承认“大跃进”存在“没有搞平衡，打乱了整个国民经济的比例关系”“人权、财权、商权、工权等四大权力下放过多”等缺点。可是，后来因为彭德怀致信毛泽东要求总结“大跃进”和人民公社化运动的经验教训，由此掀起了全国范围的“反右倾运动”，使经济和社会状况进一步恶化。1959年全国共生产粮食1700亿千克，比1958年的实际产量2000亿千克减少了300亿千克；1960年粮食产量降到1435亿千克，比1951年的1437亿千克还低，全国普遍发生饥荒。1960年秋，党中央终于确定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的“八字方针”，采取坚决措施来克服“大跃进”和“人民公社化”造成的严重经济困难。首先，采取比1950年统一财经时“更严更紧”体制，中央政府各部门在财政、信贷和企业管辖权等方面收回在1958年改革中下放的权力。其次，凭借高度集中化的体制实行稀缺资源的再配置，大炼钢铁设施全部“下马”，“大跃进”进入城镇就业的约3000万农民工全部退回农村；对城市工业企业进行“关、停、并、转”调整，在1964年迅速滑坡的经济逐渐稳定。

5）“文革”十年混乱中的权力下放

1966年，正当国民经济的调整基本完成，国家开始执行第三个五年计划的时候，意识形态领域的批判运动逐渐发展成矛头指向党的领导层的政治运动。1967年1月初，在张春桥、姚文元策划下，上海市的造反派组织夺取了上海市的党政领导大权。由于这场夺权斗争得到充分肯定，至1月中下旬，各地掀起由造反派夺取党和政府各级领导权的“一月革命”风暴。夺权狂潮一经引发便不可收拾，很快发展成“打倒一切”的全面内乱。经过20个月的社会大动乱和错综复杂的夺权斗争，全国（除台湾省外）29个省、市、自治区先后建立了革命委员会。革委会集党、政大权于一身，实行党政合一、高度集中的领导体制。一场长达十年、给党和人民造成严重灾难的“文化大革命”爆发了。直到1976年“文化大革命”宣告结束，由于存在社会主义只能采取行政命令配置资源这样的意识形态障碍，市场取向改革很难在政治上被接受。于是，进行向地方政府下放计划权力，几乎成了唯一可能的改革选择。

2．体制外改革放权与双轨制形成

1978年12月中共十一届三中全会正式宣布实行“对外开放”的方针，在意识形态难以突破使体制内改革而遭遇瓶颈时，决定整个改革方向的中央领导表现出足够的包容度和灵活性。以微观主体的自发探索为第一推动力，从默许到制度化承认，逐步在国有部门之外推行市场化取向的变革。1978—1997年间中央主导的分权过程形成了梯度分权的格局；1998年以来地方层面的分权博弈过程则形成了扁平化的格局。

1）家庭承包制向农民放权

当国有企业的扩大自主权改革陷入困境以后，邓小平将改革的重点从城市的国有经济转向农村的非国有经济，推动以家庭承包制度为基础的农村土地改革，率先进行了产权制度层面的变革，并迅速在国有部门之外形成燎原之势。1980年9月，中共中央决定允许农民根据自愿实行家庭承包制度。此后仅两年时间，家庭承包制，即家庭农场制就在全国绝大多数地区取代了人民公社“三级所有、队为基础”的制度。实际上，这是农村地区的进一步放权，即：将过去下放给集体经济体的权利进一步下放到个体农民，进一步激发广大农民的劳动积极性和自主创新。

2）建设特区和开放城市（区域）向地方放权

对外开放与对内改革齐头并进。1979年，中国政府确定对广东、福建两省实行“特殊政策、灵活措施”，以便发挥它们毗邻香港、澳门的区位优势；1980年，建立了深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区；1985年又决定开放沿海14个港口城市。同年，广东省的广州、佛山、江门、湛江四个市被国务院确定为“全国经济体制综合改革城市”，后来又引进“开发区”“高新区”的概念兴办各类经济技术开发区、高新技术产业区、国际旅游度假区等，将引资、开发、规划、建设、税收等事权全部下放，后来这些特区、经开区、高新区、新区都建立了各自的管理委员会，基本都脱离城市政府的正常管理程序对辖区进行开发和管理。

3）认可私有产权和计划外价格体系发展“双轨制”经济

在计划经济条件下，生产资料由国家在国有经济单位之间统一调拨，价格只是这些单位之间进行核算的工具；消费品由国营商业系统统一经营，各级物价管理部门统一定价。在改革开放之初，国有企业获得了销售产品的自主权。1979年国务院转发的《关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定》允许企业自销超计划产品，在计划轨道之外开辟了物资流通的“第二轨道”——市场轨道。1983年在事实上取消了对私有企业雇工人数的限制。也就是说，私有企业取得了合法地位。在那以后，私有部门得到了愈来愈快的发展。1985年1月国家物价局和国家物资局下发《关于放开工业生产资料超产自销产品价格的通知》，允许企业按市场价出售和购买“计划外”产品，从此开始正式实行生产资料供应和定价的“双轨制”。1988年价格闯关时期，在大体维持国有经济现有体制的条件下，容许私有经济发展和引入部分市场机制，使中国经济出现了计划经济和市场经济双轨并存的状态。这种经济体制“双轨制”最集中的表现是资源配置和价格“计划轨”和“市场轨”并行。民营企业和市场价格对国有部门和计划价格体系形成有力的冲击，成为推动国有企业改革的强大外在压力，但前两者与后两者仍然长时间并行运行，分别形成经济体制与价格体系的“双轨”。20世纪80年代，中国民营企业的增长率约为国有企业的2倍。到80年代中期，非国有经济成分无论在工业生产中还是在整个国民经济中，都占据了举足轻重的地位。在工业中，其产出份额已经达到1/3以上；在零售商业中，非国有成分的份额增长得更快。

4）通过行政区划调整向地方分权

20世纪80年代的市管县改革、1983—1996年间的撤县设市改革、2000年以来的省直管县改革、撤县设区改革等都产生了相应的地方分权空间效应（罗震东，2007）。

3．通过体制内改革走向善治分权之路

当代国家治理主要有三种模式：一是由国家作为唯一的管理主体，实行封闭性和单向度管理；二是由国家与各种社会自治组织共同作为管理主体，实行半封闭和单向度的公共管理；三是由开放的公共管理与广泛的公众参与这两种基本元素综合而成的公共治理，其典型特征是开放性和双向度。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央对深化行政体制改革提出了明确要求，十八届二中全会指出，转变政府职能是深化行政体制改革的核心。十八届三中全会强调，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。希望通过政府治理，即体制内改革达到从传统迈向“善治”的过程。截至目前，国务院部门共取消或下放行政审批事项537项，投资核准事项中央层面减少76%，境外投资项目核准除特殊情况外全部取消。资质资格许可认定和评比达标表彰事项大幅减少。中央层面取消、停征、减免420项行政事业性收费和政府性基金。在中央放权的同时，地方各级政府积极做好“接、放、管”工作。这一系列改革举措有力解放和发展了生产力，激发了市场活力和社会创造力，促进了稳增长、调结构、惠民生，也推动了政府治理能力提升和廉政建设。

2.3.4 台湾地方分权与城市治理模式

台湾市制（大正9年律令第5号）实施于1920年7月30日，为台湾总督府于台湾实施的重要地方自治措施，台湾西部分成台北、新竹、台中、台南、高雄五个州级行政区，州下设郡，同时将原有台湾的街庄制小幅度修改为市制，也就是提高了都会的自治权限。以台北市为例，台湾市制实施后，除了增加台北市长一职外，该市更成立了有30名协议员的台北市协议会。议会虽不具有法定约束力，但仍被视为台北市政岁入岁出预算、市税赋课、罚款规范等方面的咨询机构。除此，台湾市制最大的变革是将台湾总督府所辖州郡市等视为公共团体，因此享有一定限度的自主权；故顺应时势，除了第一批的台北、台中、台南三市改制之外，1924年至1940年也陆续成立其他8市。应该注意，台湾市制与日本市制所适用的法律有所不同。1935年，台湾总督府对台湾市制二度修正，明定“市”为法人，依法处理公共事务，并受官署监督，并增加市议会的权限，从咨询机构升格为“对行政机关具有约束力的准自治机构”。1941年，台湾总督府公布“新高港都市建设计划方案”，计划以梧栖街为中心合并邻近街庄（大甲郡大甲街、清水街、沙鹿街、龙井庄）组成“新高市”，为台中州第三个州辖市，但1944年因战争影响，此行政区划并未实施（表2-7）。

1．三级地方政府制度和设市标准

在中国台湾地区，采取四级政府事权划分制度。除地区政府外，地方政府分为三级。第一级为“直辖市”，下划分为区；第二级为县、市，县下划乡、镇、县辖市，市下划区；第三级为乡、镇、县辖市，乡下划分村；镇、县辖市及区以内分里。村、里以内为邻。

在台湾地区，设市标准主要按人口规模确定。“直辖市”是人口聚居达125万人以上，且在政治、经济、文化及都会区域发展上有特殊需要的地区；市则是人口规模达50万人以上125万人以内，且在政治、经济及文化上地位重要的地区；县辖市为人口规模达15万～50万人，且工商发达、自治财源充裕、交通便利及公共设施完全的地区。

2．地方政府均为地方自治体

1950年台湾颁布的《台湾省各县市实施地方自治纲领》第二条规定：“县为法人；县以下为乡、镇、县辖市，乡、镇、县辖市为法人；均依本纲要办理自治事项。”可见，台湾的县和乡、镇、县辖市这两级地方政府都是自治体。1985年《台湾省各市县实施地方自治纲要（修正案）》继续保持此规定。1992年“宪法增修条文”第八条规定：“省县地方自治制度以法律定之”。1994年颁布的《省县自治法》和《“直辖市”自治法》以及1999年颁布的《地方制度法》均对有关“地方自治”制度进行了确认。台湾地区的乡、镇、县辖市与“直辖市”、县、省辖市一样，均为地方自治团体，由地方立法的自治事项属于地方性的事权。

3．县和县辖市的事权划分

县和县辖市均为地方自治体，其事权的划分从原桃园县政府组织（表2-8）和《地方制度法》规定的县辖市（乡镇）自治事务（表2-9）中清晰展现出来。

1）桃园县事权与政府结构

桃园县将政府结构划分为综合、部门和服务三个方面，相关的管理事权主要分散到各个政府的部门（表2-8）。

2）桃园市事权和政府构架

按照《地方制度法》，乡（镇、县辖市）公所的自治事项大致包括：

（1）关于组织及行政管理事项。如乡（镇、市）公职人员的选罢，组织的设立与管理，新闻行政。（2）关于财政事项。如乡（镇、市）财务收支与管理，税收，公共债务，公共财产的经营与处置。（3）关于社会服务事项。如乡（镇、市）社会福利，公益慈善事业与社会救助，殡葬设施的设置与管理，调解事业。（4）关于教育及体育事项。如乡（镇、市）社会教育的兴建与管理，文艺体育活动，礼仪民俗与文献，社会教育与文体机构的设置运营与管理。（5）关于环境卫生事项。如乡（镇、市）废弃物的清除与处理。（6）关于营建、交通及观光（旅游）事项。如乡（镇、市）道路的建设与管理，公园绿地的设立与管理、交通规划运营及管理，观光事业。（7）关于公共安全事项。如乡（镇、市）灾害防救的规划与执行，民防的实施。（8）关于事业的经营与管理事项。如乡（镇、市）公用与公营事业，地方额外事业，与其他地方自治团体合办之事业。（9）其他依法律赋予的事项。此外，乡（镇、县辖市）还得执行“上级政府委办事项”，即指“地方自治团体依法律、上级法规或者规章规定，在上级政府指挥监督下，执行上级政府交付办理之非属于该团体事务，而负其行政执行责任之事项”。《地方制度法》还规定，对跨区域事务的办理即如果“直辖市”、县（市）、乡（镇、县辖市）的自治事务涉及跨行政区域界限，则由共同上级业务主管机关统筹指挥各相关地方自治团体共同办理，必要时共同上级业务主管机关可以制定其中一适当地方自治团体限期办理。

以桃园县桃园市为例，分析县辖市事权和政府组织架构，市政府由管治、业务和附属三部分功能组成（表2-9），主要事权集中在民政、社会、工程、城市发展、文化观光、产业和财政七个领域。非政府系列的转移功能机构，如社区服务、民众服务社、信用合作社、户政事务所、地政事务所、卫生所、后备指挥部、监理站、邮局、消防局、就业服务站、守望相助队、社区关怀据点等。县及以上功能派驻城市的单位如表2-10所示。

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