2.1 城市治理及其重点议题

20世纪70年代以来，全球化和区域化使城市间的竞争变得异常激烈，为了争夺投资，城市公共管理也从福利国家模式转向促进城市经济发展、提高城市竞争力的模式（Kearns and Paddison,2000）。越来越多的人认识到，如果说充满生机和活力的城市是经济增长和国家繁荣的发动机（Asian Development Bank,1997），那么城市治理不仅为促进政府、公司、社团、个人行为对生产要素控制、分配、流通的影响起关键作用，而且也为城市增长机器提供灵活性和有效性（陈振光，2000）。

2.1.1 城市治理的概念界定

城市治理研究始于20世纪80年代中期。一方面，在日益明显的经济全球化、急剧的市场竞争、高层次的移民运动、资本的极度快速流动以及地方和区域公共部门财政紧缩的影响下，越来越多学者意识到，城市社会管理（包括城市空间管理）已经不能限定在单一政府职权范围内，于是学术界开始研究城市治理（顾朝林，2000）；另一方面，市民社会（civil society）的兴起，以及公共资源占有者和供给者的多元化，为城市治理得以实施奠定了基础（罗小龙、罗震东，2002）。城市治理从一开始便区别于传统的政府行政管理的概念，与传统的以控制和命令手段为主、由国家分配资源的管理方式不同，城市治理是通过多种集团的对话、协调、合作以达到最大程度利用资源的治理方式，以弥补市场交换和政府调控的不足（程大林，2002）。其本质在于用“机构学派”的理论建立城市地域空间管理的框架，提高政府的运行效益，进行各个利益集团之间权力和责任的调整，从而有效发挥非政府组织参与城市管理的作用（顾朝林，2000）。城市治理广泛存在于社会成员的相互作用中，具体包括两个层面：一是政府间的关系，包括中央政府和地方政府，以及不同层次地方政府之间的关系；二是城市内部政府、社会、市场的关系（张庭伟，2004）。从内容上，城市治理包含城市管理（manage）、统治（rule）、运营（operate）等多重含义，战略规划、区域促进、城市经营、舆论控制、民意导向等都属于城市治理内容。

2.1.2 城市治理的空间效应

政府、市场、社会三方城市治理主体结成不同的联盟，影响城市空间结构的演化（汤芳菲，2008）。（1）政府—政府结盟的空间效应为行政区运行。在城市内部体现为：中心城区集中式治理导致的市带县改革，市域内众多城镇分散式治理导致的撤县设市改革，以及多中心治理导致的撤县并区改革（姚鑫、陈振光，2002）。在城市群之间体现为：以行政权力主导资源配置的发展模式下，产生城市序列的梯度分权和空间的梯度分权（李广斌等，2013）。（2）政府—市场结盟的空间效应未空间生产。具体表现为以城市地下空间开发、新区开发、大学城建设、新城建设等为代表的空间开发，以及以旧城更新、城中村改造为代表的空间修复（王文超、袁中金，2010）。（3）政府—社会结盟的空间效应未社会空间重构。个人主要通过居住空间的选择和交通方式的选择对城市空间产生影响，亦能通过组织化的形式结成社会团体影响城市空间（汤芳菲，2008）。当政府与社会结盟时，所采取的治理策略价值观往往是偏重社会公平的，如城市社区功能发展与建设、重视公共空间开发、促进公共交通和公共住宅发展等。

2.1.3 城市治理的重点议题

西方发达国家兴起的治理模式改革的浪潮，主要为“重塑政府”（reinventing government）、“再造公共部门”（reengineering public sector）的新公共管理运动（new public management, NPW），尤其对城市政府进行大刀阔斧改革（顾朝林、姚鑫、沈建法、石楠等，2003）。国际上，关于城市治理的研究主要涉及四个方面：（1）政府、管理能力和管治（government, governability and governance）;（2）权利分散化和新的地方政府架构（decentralization and the new local government debate）;（3）国家与市民社会关系（state-civil society relations）;（4）新的机构安排（new institutional arrangements）等（顾朝林，2002）。近30年来，世界范围政府改革的大趋势就是市场化和简政放权，即所谓的“4D运动”：分权（decentralization）、放权（devolution）、简政（downsizing）、去规则化（deregulation）（顾朝林等，2014）。