城市保护：一项政策，多重目标

任何公共政策的本质都是政治上的论证（political reasoning）。这种论证为政策制定者提供了表达个人观点和实现自己目标的语言（Stone 2002; Rochefort and Cobb 1994; Fischer and Forester 1993）。城市保护政策也不例外。以城市保护政策为博弈的平台，政治和社会【xviii】行为体有意识地为自己的观点选择有利的论述角度、为自己的政策选择进行辩护，并为自己所支持的执行方案做宣传。这些权力主体的多重动机使得他们提出不同的政策主张，并导致不同的城市保护实践。其中一些做法假城市保护之名，却破坏了古建筑的完整性和城市的社会可持续性，与城市保护的初衷相冲突。城市保护的悖论揭示了“历史”的原始含义与它在社会中被作为政治博弈的工具之间的矛盾关系。接下来，本章将讨论城市保护的四种基本动机。通过对这些动机的解读，我们可以发现城市保护的实践和城市保护的本意之间的矛盾。

以实现城市规划为目标的保护

自二战结束以后，城市保护和城市发展之间的关系便成为激烈争论的话题。面对城市更新的破坏性影响，政策制定者开始将城市保护作为一种规划工具来控制城市发展。1962年，随着法国《马尔罗法》的通过和罗马总体规划的产生，城市的整个街区和街道景观都可能被纳入历史街区的范畴并被加以保护。这些在今天依然有效的城市保护法令不仅使古建筑免遭拆毁，同时还对历史街区内的改建和新建加以限制。为了有效地控制新的建设，城市保护的法令经常与城市分区政策（zoning policies）结合在一起使用。在有些城市，保护和分区法律规定新的建筑不得高于周围的历史建筑，进而打消了开发商拆毁和重建的积极性（Tung 2001）。

当城市保护被作为控制城市过度发展的工具时，它从推土机下挽救了历史古城，也使得当地居民免于因拆迁而流离失所。然而，这样的政策也会引发新的问题：当城市发展由于保护政策的束缚而缺乏空间时，整个城市可能会慢慢变成一座博物馆。这样的政策会限制城市在建筑上和经济上的创新空间，从而削弱都市生活的活力与多样性——很多欧洲城市的历史中心区已经有这样的经历。在一些城市中，30%—90%的人口，尤其是低收入人口，被迫搬到了郊区，因为城市中的居住空间有限且过于昂贵（Choay 2001; Boyer 1994）。除了可以为一小部分富人提供住房，这些城市越来越像一座座迎合游客需求的户外博物馆，而普通的市民则为看不到城市的【xix】未来而叹息。

以推动城市发展为目标的保护

与控制城市发展的目标相反，城市保护可以用来吸引外来投资和推动城市更新与复兴。为实现这一目标，政策制定者往往将城市保护与税收优惠政策联系起来。战后，美国联邦政府迫于全国性的城市保护的舆论压力，开始颁布相关的保护法令。然而，联邦政府并没有放弃城市更新的议程，而是将保护和更新结合起来，并将原来大拆大建的城市更新模式转变为通过一系列税收政策来实现社区复兴（Boyer 1994）。1976年和1986年的《税收改革法案》以及1981年的《经济复兴法案》中规定，修复和翻新历史建筑的开发商和房产主可以获得税收减免（Frank 2002; Fitch 1982; Reichl 1997; Newman 2001）。这些税收法案旨在推动美国城市中基于历史街区保护的城市再发展。这样的措施并没有阻碍城市发展，反而使城市重新获得发展的活力。

尽管以保护为基础的城市再发展使得古建筑免遭破坏并使其通过修缮获得了新生，但这样的政策很大程度上忽视了当地居民的切身利益。随着社区振兴计划加速推行，内城街区的房价不断攀升、税收增加、租金上涨、社区绅士化，导致这些区域的工薪阶层、少数族裔和租户不得不迁出，取而代之的是中产阶级、白人和拥有产权的业主（Zukin 1987）。莎伦·佐金（Zukin 2010）指出，很多新来的住户最初都是被这些社区里工薪阶层和少数族裔独特的文化与生活方式所吸引。然而，讽刺的是，正是这些新来的住户对于原真性的街区生活的向往赶走了建立这种生活方式和文化氛围的原住民。从很多城市的经验来看，当城市保护政策成为城市发展与复兴的工具，保护措施往往会迎合教育程度较高、经济状况较好的人群，从而进一步加剧城市中的社会和经济不平等（Freeman 2006；Smith 1996）。尽管城市研究学者已提出了社会保护（social preservation）的概念，以此来强调政府通过公共政策保护原住民利益的重要性，但政府官员似乎还不清楚如何将这一原则付诸实施。

以获得国际社会认可为目标的保护

【xx】城市保护的理念很大程度上源于西方，在19世纪下半叶伊始，这一理念已被输出并应用于欧洲以外的广大区域（Choay 2001）。在各种国际组织的宣传号召下，城市保护已逐渐成为全球性机制，也是一个国家获得国际社会认可的途径之一。联合国教科文组织1972年发起的《世界遗产公约》是最具国际影响力的措施之一。该公约宣告文化遗产的普世价值，向成员国提出一系列要求，并建立了《世界文化遗产名录》。世界文化遗产的选定需要通过一个复杂的标准体系，还要遵循在“资金、艺术、科学和技术”方面有“国际合作与协助”的标准。截至2012年9月，全世界已有190个国家签署了该公约，962处古迹被列入《世界文化遗产名录》。[2]

许多国家已经开始实施城市保护，借此表达它们对这一全球性标准的认同和支持，进而赢得国际社会的认可。鉴于名录中文化遗产的数量体现着一国的国际声誉，申请将本国古迹列入名录已成为各国争相追逐的目标，尽管许多官员对于申报标准的解读并不准确（Choay 2001）。有些时候，官员所关心的并不是保护文化遗产本身，而是如何获得文化遗产的称号，这导致一些在列的文化遗产年久失修、缺乏保护。奥运会这样的全球盛会成为各国展示它们在城市保护方面成就的舞台，很多国家借此提高自身在国际上的地位。例如，作为最近两次奥运会的主办城市，雅典和北京在申奥成功后都花费了大量资金修整和复原历史建筑，而这两座城市之前都因保护文物古迹不力而受到了国际社会的批评（Long 2003; Wang 2003; Hadoulis 2004）。

以开发旅游经济为目标的保护

自20世纪下半叶以来，城市保护已成为推动旅游业发展的策略。这一新功能是伴随着全球化和日益增长的跨国文化消费而产生的。对历史建筑的评价不仅要考量其历史和美学价值，还要看它是否具有吸引大批游客和带动地方经济增长的能力。在很多城市中，文物古迹，包括一些已消失多年的文物古迹，被看作一种文化景观【xxi】而得到修复或重建，目的是提升该地区的形象。同时，古老的街区被重新包装成“历史街区”，建筑物被重新装修成复古风格，人行道被铺成了旧式的石子路，包括露天咖啡馆、餐厅、手工艺纪念品商店和画廊在内的各种都市休闲娱乐场所一应俱全，这一切都是为了迎合游客的需求。

由于缺乏对城市的建筑历史或社会维度的敏感性，这些城市保护工程常常缺乏历史常识，看起来有些武断和荒唐。一些工程将古老的市中心和街区变成了“迪士尼乐园”，损害而非加强了城市的文化完整性和社会可持续性。例如，在加拿大魁北克，一个以弘扬民族主义、推动旅游业发展为目标的浩大工程将整个旧城中心区弄得面目全非，大片的古建筑被拆除，之后被按照18世纪的法式建筑风格重建（Boyer 1994）。同样，新加坡为了将旧城中心重塑为历史文化街区，拆除了大面积的传统住宅，还驱逐了当地居民和传统商铺（Kwok and Low 2002）。当城市保护成为推动旅游业发展的工具时，这些保护工程逐步将城市中的一些区域变成了“旅游泡沫”（tourist bubbles），即迎合大众品味的消费区域（Judd and Fainstein 1999; Clark 2003; While 2006; Trasforini 2002; Zukin 1993）。原有的城市风貌逐渐消失，而政策制定者对于旅游经济的过度开发则导致了当地居民生活品质的下降。

总而言之，个人、社会群体和政府部门赋予了城市保护多重含义，这反映了他们多元甚至相互冲突的价值观与利益。以上讨论的内容反映了现代城市保护实践过程中的四类主要目标。这些目标并非只出现在某些特定的国家，而是在全球各地的城市中普遍存在。然而，以上四类目标并不能涵盖所有以城市保护为名的政策行为。在不同的城市背景下，城市保护措施还会为其他特定的政策目标服务。例如，在美国城市，城市保护逐渐成为少数族裔强调其长期被忽略的历史、促进当地经济发展的策略（Saito 2009a; Boyd 2008）。在这种情况下，少数族裔成员可能更关心如何保护自身权利和改善种族不平等的状况，而不是保护当地房屋的建筑形态。因此，调查研究城市保护在特殊城市背景下的意义显得尤为重要。