健全村民参与机制，预防遏制“村官”腐败[69]

据报道，联手将2000万元土地征用款挪用的浙江省台州市黄岩区江口街道新来桥村党支部原书记陈喜明和村委会原主任潘正春，分别被该区法院以挪用公款罪一审判处有期徒刑7年和6年[70]；挪用2370万公款的广东省佛山市禅城区南庄镇紫洞村党支部原书记、村委会原主任刘子荣，被禅城区法院一审以挪用公款罪判处有期徒刑6年[71]；“坐拥20亿身家”的深圳“村官”周伟思，日前因涉嫌受贿罪、行贿罪，被深圳市人民检察院执行逮捕，至于其拥有的房产等资产，是否涉嫌职务犯罪，则有待进一步调查核实。[72]

近年来，“村官”腐败事件多发，引起社会各界的高度关注。针对“村官”腐败的司法惩治困境，2000年全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》（以下简称《解释》），将村委会等村基层组织人员协助政府从事的行政管理工作纳入《刑法》规定的“其他依照法律从事公务”的范畴，适用《刑法》关于国家工作人员犯罪的处罚规定。该《解释》为司法机关惩处涉农职务犯罪提供了重要的依据。前述关于司法机关惩处腐败“村官”的报道，表明我国相关惩处机制已经发挥作用，值得称道。

鉴于“村官”腐败依然呈迅速滋生且蔓延之势，2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》[73]指出，农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局，要“坚持教育、制度、监督、改革、纠风、惩治相结合，推进农村惩治和预防腐败体系建设”。作为农村惩治和预防腐败体系建设的重要一环，应当健全村民参与机制，确立预防为主的“村官”腐败治理观念。

所谓“村官”，是指农村基层组织工作人员，包括村委会和村党支部两套班子的组成人员。《村民委员会组织法》规定，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。[74]“四民主”的制度建构是基层群众性自治组织正常运作的基本保障，而村民参与机制的完善是该制度建构的核心支撑。

为确保政府切实履行其对村委会的工作“给予指导、支持和帮助”的职责[75]，确保村委会协助政府开展工作能够做到依法、合理，防止“村官”在此过程中腐败，国家应当致力于相关法规范的制定和完善，推进和保障村务公开，保障村民知情权、参与权、表达权、监督权。仅有《村民委员会组织法》是远远不够的。

2011年《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》[76]就行为规范、实施与监督、违反规定行为的处理等作出规定，为促进农村基层干部廉洁履行职责提供了明确的行为规范，但是，其中所提及的相关制度都比较笼统。应当分门别类地为基层群众性自治组织提供各类行为规范，对村民参与的方式、方法和相关配套保障措施作出明确的规定，至少应当制定相关的模范规定。推进村民参与的法制化，应当致力于相关政策形成过程的透明化、信息的共享以及全过程的参与。应当将保护村民权利尤其是保障村民参政权的“参与”机会，确定为基层群众性自治组织的法定义务。鉴于实践中“村官”手中掌控的农村土地资源支配权几乎不受制约，成为其寻租、搞腐败的主要资源的现实，应当在国家立法和地方立法中重点充实这方面的相关规范，确保村民对相关活动的全过程参与。

村委会等基层组织人员从事“属于依法从事公务的范围”的公务活动，从实效性的角度考虑，应当制定尽可能明确的权责规范和程序机制，提供相关判断取舍的标准，尤其是应当在其中明确规定必要的村民参与机制，在尚未制定专门法规范的情况下，应当依照或者援用其他相关行政法规范。乡镇人民政府履行其“指导、支持和帮助”的职责[77]，同样应当在其过程中导入村民参与机制。确认村民参与权并保障其相应的救济机制，确保村民参与的实效性，才能最大限度地预防和遏制“村官”腐败，才能切实完成农村基层政权和自治组织自身的改革，巩固国家的执政基础。

（2013年3月19日，于中国人民大学明德法学楼研究室）