三、“福田模式”的主要特点与机制创新

注重纠纷的调解解决被称为“东方经验”，中国传统社会重视通过调解方式解决民间纠纷。进入21世纪以来，全国掀起了“大调解”矛盾纠纷解决机制建设。各地根据自己的实际情况，开展人民调解工作，创造了许多新的模式和做法。“福田模式”即是人民调解创新发展的有效尝试。

（一）“福田模式”是全国各地人民调解制度创新发展的组成部分

近年来，各地在不断进行人民调解制度的改革与探索，创新人民调解成为21世纪人民调解的时代特色。正是在全国各地人民调解制度创新发展的大背景下，人民调解的“福田模式”格外受到关注。各地创新人民调解的代表性做法主要包括：

（1）政府主导的“大调解模式”。其主要特征是，强调当地党委、政府对调解的统一领导，由政法综合治理部门牵头协调、多职能部门共同参与、具体开展调解工作。其本质是，在党委、政府的领导下，地方各级职能部门联合行动，开展、指导或帮助人民调解组织解决纠纷。“大调解模式”采取的是“自上而下”的政府管控模式，走的是“政府推进型”的路子，呈现出的是“综合治理”工作思路。这种模式存在的问题主要是，政府机关成为了社会矛盾化解的直接主体，使政府和民众之间失去了应有的矛盾缓冲地带。实际上，这采取的是传统的政治动员方式，运行成本较高。

（2）组建专职机构由专职人员开展人民调解的模式。其核心是通过增加调解员编制，设立专职调解员，强化对于调解工作的“负责”与管理。而山西省和浙江省诸暨市先后专门设立的医疗纠纷调解委员会，也具有“专职化调解”的特征。福建省厦门市经济特区也建立了多元化解矛盾纠纷的机制，将人民调解置于多元化解纠纷的视角，对其独立自主的发展意义重大。不过，这些专职化的调解，主要实现的是调解工作“职位”的专业化，而不一定是调解员队伍知识的专业化。调解员本身是公务员或者参照公务员管理的人员，很难与行政调解加以区分。

（3）吸纳民间力量参与司法调解的模式。陕西省陇县借助“一村一法官”的平台和参审员制度[65]，提高司法机关化解矛盾纠纷的能力。此外，参审员等民间力量进入司法调解，则可实现乡规民约等民间规范与国家正式法律规范的有机衔接。而民间力量参与调解，也有助于更好地实现“理性——说服”的调解目标。但是，参审员等方式可能存在的一个制度缺陷是，这些民间力量有可能借助他们与司法机关熟悉的优势，压制当地民众，削弱司法在民众中的权威。

（4）关注特定领域纠纷由民间组织推动调解的模式。这种模式主要是依托社会资助，以维护农民工权益等为宗旨，开展专门领域矛盾纠纷的调解。

上述四类调解模式中，占主导地位的仍然是地方党委、政府领导下的“大调解模式”。调解员以公职岗位编制而设立，调解组织的官僚化、科层化特征鲜明。从调解运作的模式来看，政府机关（主要是司法行政机关）直接主导或参与其中，总体可以视为一种科层化的社会管控机制。人民调解的“福田模式”在坚持社会化的专业机构提供人民调解服务的同时，将其上升为一项公共服务，通过政府购买，满足社会需求。由此可见，从人民调解制度创新的角度观察“福田模式”，对揭示其独特性和价值意义更加重要。

“福田模式”虽然强调坚持党和政府对调解工作的领导，但与上述各地的调解模式相比较，具有根本的不同。作为一种调解机制，其从政府购买、专业的社会组织提供、规范化操作等方面，形成了自己独特的纠纷解决机制。人民调解制度的创新发展，需要理论与实践的双向互动。“福田模式”具有以下特点：

（1）政府采购专业化的调解服务是“福田模式”运行上的首要优势。作为人民调解服务的购买方，政府不再直接组织各部门“会诊”各种矛盾纠纷，也不再是调解矛盾纠纷的直接主体，转而成为了调解网络的编织者、调解规范制定者、调解工作考核监督者、调解经验的汇总者。从而，也有助于人民调解实现适度的去行政化，向社会化和自治化方向发展。

（2）专业的社会组织提供调解服务，调解机构独立性强，公信力高，是“福田模式”的特色。调解员不再是政府科层制的直接管理对象，调解员也不需要直接为政府机构负责，只需要依法、依调解管理规范开展调解工作。这样一种模式，确保了调解机构的相对独立性。同时，由律师或具有法律专业的人员担任调解员，更容易获取当事人的信任，律师也因为其在纠纷解决中身份上的独立性和法律知识的专业性，更容易被当事人所接受。

（3）律师作为社会工作者，担当调解的主体，体现了人民调解的自治性。法律专业人员提供调解服务，调解员知识结构的专业性，使得其可以获取更多的权威性，“福田模式”更加符合当代社会以及大城市市民不断增长的依法维权的诉求。人民调解体现了基层群众自我管理、自我约束的价值取向，符合基层群众自治制度的发展方向。

（4）“福田模式”符合调解法治化的要求。这种“政府采购——律师事务所投标——律师或者具有法律专业知识的工作人员提供专业化的调解服务的新型调解模式，具有规范化操作、流水线运行和标准化管理的特征。

（5）“福田模式”提高了社会管理效率。“设机构、养人、办事”的调解机构组成和运行方式，是典型的政府包办人民调解的模式。而“以事养人”的方式，降低了社会管理的成本，提升了政府管理效率。此外，专业化的人民调解实践，为人民调解的规范化管理和人民调解质量的提升，积累了丰富的经验。

综上所述，“福田模式”在吸收和借鉴传统人民调解、各地人民调解创新经验的基础上，形成了独特的人民调解运行模式。基于法治观念深入，法律意识增强，依法维权的需要，对体现群众自治本质的人民调解的发展创新，成为时代的要求。坚持人民调解作为独立的解决纠纷的方式，保持其群众自治的本质，加入政府引导、支持的因素，形成了“福田模式”的亮点。

（二）公共服务定位，克服了“政府操控”或过度“民间化”的弊端

在中国古代，调解虽然大致可分为官府调解、官批民调和民间调解三种模式，但实际上，中国传统的调解主要是纯粹的民间调解，官府的介入有限，实践中发挥作用的主要为宗族调解、邻里调解、亲友调解、乡里调解和行会调解等。[66]依据现行制度安排，当代中国的人民调解主要分为政府主导的行政调解、法院主导的司法调解和村民委员会、居民委员会主导的民间调解，为广义的人民调解。狭义的人民调解，仅指村民委员会、居民委员会主导的民间调解。无论在古代还是当代，调解制度中的政府宏观设计和措施引导，保证了调解发挥积极作用。

首先，当代中国的调解制度与古代中国的调解制度既有相继性，又有断裂性。相继性表现在调解人的中立性、调解解决纠纷的合意性以及运作的灵活性，都注重通过调解活动来重塑双方当事人的和谐关系。而断裂性则表现在，现代调解制度更加注重平等保护各方合法权益，更加注重贯彻现代法律规范而不是维护“礼”等差异化的规则。[67]但是，调解制度的共性是作为纠纷解决的机制之一，离不开国家制度的规制，而政府的引领措施在不同时期的侧重点也不同。

其次，从国际上来看，回应社会需求的司法能动主义哲学，渐受青睐。人权保护的司法理念、“ADR理论”的发展、恢复性司法理念，逐渐得到认同。纠纷解决机制的多元化，尤其是非诉纠纷解决机制得到诸多国家的认同，表明调解是一种全球化的纠纷解决机制。[68]

再次，通过调解解决矛盾纠纷，还是司法积极回应社会需求的体现。调解不仅是自古以来的纠纷解决方式，而且是法治社会一种独立的纠纷解决方式。实践中，随着市场经济的迅速发展，社会阶层分化的加快、人口流动的日益频繁、利益冲突的加剧，导致矛盾纠纷不断涌现。因此，在社会转型期，矛盾纠纷多元化解机制满足了现实的需求。

最后，调解还可以弥补司法制度的不足。所有矛盾纠纷全部提交给司法机关，通过审判方式解决，既无必要，亦无可能。但既然纠纷已经发生，合理、有效地化解纠纷对社会能产生积极意义。审判制度的运作相对而言具有刚性，而调解制度的运作，则具有弹性；与审判相比，调解化解纠纷的适应性更强。

通过政府购买人民调解服务，福田区破解了人民调解的经费困局。将人民调解纳入一项公共服务，是人民调解制度的新发展。政府购买人民调解公共服务，是新的历史条件下政府职能转变的重要体现。

恰当定位政府在公共服务供给中的身份、地位，形成了人民调解的新机制。具体而言，政府仅仅成为了公共产品的采购方和调解服务质量的监督者和考核者，而队伍稳定乃至专业化、规范化的法律服务，有助于增进民众对人民调解的信赖感；全天候24小时的调解服务，符合社会需求；细微纠纷随时发生，及时予以调解，既是化解矛盾纠纷的需要，也是预防矛盾纠纷的要求；将纠纷化解和分清是非结合起来，将纠纷化解与纠纷预防有机结合，促进了民众的社会公正感。

（三）政府对民间调解的监督到位，人民调解运行规范，成效明显

人民调解的“福田模式”引入了政府采购，指导监督到位；调解人员具有专业化的知识和技能，调解室实行专业化管理；解决纠纷的成本低、覆盖面宽、方便快捷、效果明显、程序规范。此外，扎根基层、服务基层发挥了模式优势和调解成效，并实现了人民调解的机制创新。

我国社会正处在急剧的社会转型期，矛盾纠纷呈现出多样化、复杂化趋势。公众权利意识、规则意识不断加强，单靠传统的说服、教育、感化等为主的调解手段，已经不足以有效解决纠纷。调解方式应实现从“威信型”向“法理型”转变，并在实现调解中情、理、法融合的基础上，强化法律在调解中的基础作用。人民调解的“福田模式”很好地体现了这种专业性。一方面，“福田模式”有助于拓展律师职业的发展空间，更好地树立律师的“公益服务”形象，减少人们对律师“唯利是图”“嫌贫爱富”的社会偏见。另一方面，从长远来讲，也有助于促进作为一个职业群体的律师团队更好地反思自己的社会定位、社会责任，促进律师从一个挣钱谋生的职业个体成长为一个富有道义精神的团队，从而在中国社会发展中更好地发挥推进力量。

然而，如果当事人通过调解方式解决纠纷的成本过高，则可能导致冲突各方回避选择调解方式解决问题。因此，低成本地解决社会纠纷十分重要。“福田模式”调解纠纷的低成本主要体现在以下方面：（1）不收费。人民调解对当事人免费是其最大的优势。（2）时间成本低。调解员24小时全天候值班、服务，当事人不用三番五次地去找调解员，也不存在调解员下班后当事人无处调解的情形，这大大节约了当事人的时间成本。（3）政府采购律师的专业调解服务的经济成本也较低。据了解，最初政府为一名调解员每年支付的酬劳是3.5万元，现在提高为6.5万元。（4）作为非诉纠纷解决机制，达到了息争止诉、案结事了、节约司法资源的效果。

人民调解的“福田模式”充分关注到了矛盾纠纷解决的覆盖面问题，即哪里有矛盾，哪里有调解。福田区建立了全面、合理的人民调解网络，辖区内的主要派出所、交警队、劳动局、医院、法院等矛盾纠纷的集中地，合理设置人民调解室，形成了系统的调解网络。

人民调解的“福田模式”充分利用辖区已有的各种资源，坚持方便快捷服务群众的原则。治安案件和民事纠纷的发生，并非全部发生在8小时工作时间内。[69]因此，24小时的全天候调解服务，有助于矛盾纠纷在第一时间进入调解程序。对调解员来说，可以实现第一时间介入矛盾纠纷，在第一时间解决矛盾纠纷。

人民调解的“福田模式”成功化解各类矛盾纠纷的效果明显，如调处成功率、当场履行率和自动履行率高。2011年14个驻派出所人民调解室共受理纠纷9907宗，调解成功9789宗；2个驻交警大队人民调解室共受理纠纷489宗，调解成功489宗；驻人民法院调解室共受理纠纷522宗，调解成功409宗；驻四家医院的医调室共受理医患纠纷83宗，调解成功64宗（如图1-2所示）。纠纷当事人满意度、社会公众的支持率和社会公信力均较高。人民调解“福田模式”运作程序规范，成效明显，受到社会各界肯定。调解工作形成了包括案件受理、记录、报告、分流、交办、办理、督办、履行、反馈、建档等完整的流程。调解程序的优点在于：保障了调解的合法性；有助于在全区树立人民调解的良好形象；有助于建立持久、长效的调解机制，不至于因为个别调解人员的变动而使调解工作停滞或者瘫痪；有助于累积调解经验，为调解人员的知识储备、经验积累、制度完善等，创造良好条件。