二、人民调解“福田模式”的形成、发展及推广

人民调解的“福田模式”在保证传统的社区、街道调解委员会正常运作基础上，突出了人民调解专业化的建设，经历了从招收专职人员、成立专门机构到通过招标购买专业的法律服务的形成过程。

（一）招聘专职“和事佬”

早在2007年2月，深圳市福田区即启动了警民联调试点工作，成立了驻沙头派出所和景田派出所人民调解室，公开招募12名临时人员在驻派出所调解室担任调解员，进行警民联调的试点工作。[60]该试点工作是按照传统的“设机构、养人、办事”的模式运作，方向是提升人民调解的专业化程度。

（二）招标购买专业的法律服务

2008年，经过多次调研和论证，福田区委、区政府作出了由政府购买法律服务的决定，确定按照“以事定费、购买服务”的模式，由区政府向律师事务所购买服务。区编委按照每个调解室5—8人的标准配备调解员，并批准下拨了人民调解室启动经费和工作经费。经公开招投标，先期聘任了两家律师事务所，并由律师事务所启动招聘和培训具有法律专业学历背景的专业人员担任调解员的工作。经福田区司法局对调解员进行法律知识培训和考试，调解员取得任职资格。经培训之后，各调解员与律师事务所签订法律服务合同；自2008年10月下旬开始，调解员全部进驻派出所人民调解室，实行24小时值班，开展民事纠纷调解工作。政府通过这一改革模式购买法律服务，实现了政府不增机构为特色的人民调解专业化。

（三）构筑“阳光调解”体系

福田区人民调解工作的发展方向是：构建人民调解、行政调解和司法调解有机融合的调解体系；实现调解人员专业化、调解效益明晰化、调解机制规范化、调解程序法制化和档案管理标准化。通过建立和完善人民调解、行政调解和司法调解的衔接机制、监督机制和考评机制，促进调解工作的规范化发展。

（四）确立人民调解的规范化运作目标

福田区人民调解工作的主要参与主体包括司法局、律师事务所、人民调解员，各主体的主要工作内容是：

（1）福田区司法局的主要工作是统筹规划人民调解室的布局，协调人民调解工作室与派出所、法院、交警队、劳动局、医院等单位的调解工作衔接，对人民调解工作室和人民调解员进行日常规范管理，并考核调解效益，汇集调解经验，编制人民调解的成果。

（2）中标的律师事务所负责聘任、指导调解工作，并对人民调解室的工作开展指导、检查、考核和协调。

（3）福田区的人民调解员由律师事务所聘任律师或者具有法律专业学历教育背景的人员担任。

深圳市福田区的人民调解，依据其派驻单位的性质，主要分为五类：驻派出所的调解、驻人民法院的调解、驻交警大队的调解、驻信访局的调解和驻医院的医疗调解，形成了较为全面、系统的调解覆盖网络，并探索出了一整套人民调解的管理制度，从而使得福田区的人民调解日益走向规范化。需要说明的是，福田区的改革并没有弱化已有的居民委员会、村民委员会等民间调解机构和组织，而是在保留原有人民调解机制的基础上，探索出了新的补充和强化人民调解的路径。本书立足于描述福田区通过政府向律师事务所购买法律服务的改革，分析和讨论其如何推动并形成了新的人民调解模式。

其实，福田区通过成立行业协会，推动并形成行业调解，也是创新人民调解的重要模式。但是，为了保证论证的主题集中，本书讨论的范围仅仅限于人民调解专业化领域。人民调解的专业化，包括引入专业人员从事人民调解工作和提升现有人民调解员专业技能两个方面。在各地创新人民调解的实践中，福田区的做法具有一定的代表性，即通过引入专业调解人员，形成人民调解专业化的发展方向，优化人民调解的队伍，提升人民调解的质量，代表了人民调解专业化的建设途径之一。而将之概括为“福田模式”，旨在引起各界关注，使之所蕴含的深层意义得到充分的发掘。

（五）形成合理的经费保障和有效的纠纷解决机制

从2015年起，福田区的人民调解工作经费、调解员岗位津贴和案件补助经费纳入了财政预算，人民调解“福田模式”经费得到了保障。为此，福田区司法局制定了《福田区派驻人民调解室工作规范指南》《医患纠纷人民调解工作指南》《关于建立人民调解与诉讼调解衔接机制的意见》《关于人民调解协议司法确认的若干意见》等制度，还编辑出版了《道路交通事故损害赔偿纠纷人民调解工作规范指南》《深圳市福田区人民调解典型案例评析》《驻公安派出所人民调解室工作规范指南》等人民调解系列丛书。另外，从2010年开始，福田区投入专项经费和西北政法大学开展“福田模式”人民调解项目的合作研究。人民调解和行政调解、司法调解联动的组织体系和制度体系基本成型，成效明显。

自2014年开始，人民调解“福田模式”在深圳全市进行推广，运行机制不断改善，主要体现在：一是核准服务费用。不再对调解员实行人事备案制度，调解员数量只作为核算服务费用的依据和计算具体调解室的工作量，核算的年度费用不再细化和分类，统称为购买服务总费用，实行服务外包。二是确定监管范围。司法局只负责监管、评估、考核调解室工作和核查在岗调解员的资质，不再监督律师事务所与调解员基于聘用关系产生的任何事务。三是实行适时调整。在年度区财政核拨的总费用范围内，司法局根据阶段性考核情况和工作量变化，适当调整各个调解室的具体费用。具体而言：根据工作量调整调解员的数量，进而调整服务费用；在服务费用不变和保证工作质量的前提下，律师事务所优化调解员团队结构，实行差别化工资福利，自主决定人员待遇，自主决定在岗调解员人数，从而解决调解员收入偏低的问题。

由此可见，“福田模式”在注重当下工作成效的同时，完成了人民调解运作的机制创新，构建了将矛盾纠纷解决在基层的机制。

1.矛盾纠纷的解决与预防有机统一机制

律师事务所合法、有效地参与人民调解，符合“社会协同、公众参与”的社会治理改革思路。福田区通过招标购买专业的法律服务，由律师充当人民调解员。一方面，对当事人的攻心能力强，调解协议履行率高，尽可能使矛盾纠纷不通过诉讼程序而能和和气气化解在萌芽状态；另一方面，释放了一线警力，减轻了公安局、法院等机构的压力，从而实现了“双赢”。

【案例1-1】刘某工伤损害赔偿纠纷调解案例

2014年3月，刘某在老乡吴某的带领下，来到苏某父子所开的汽车修理店打工，岗位为汽车修理工。刘某在修理汽车时“千斤顶”不慎滑脱，致其左脚骨折。苏某支付了医药费后，双方因有关赔偿问题发生争执，要求驻派出所人民调解室调解。

调解员了解以下情况：该修理店属于无照经营，在对苏某进行了批评教育后，向其解释了相关的法律规定。刘某在修理店打工，虽未订立书面协议，但已形成事实上的雇佣关系，更何况汽车修理店没有办理营业执照等手续，属非法用工。根据相关法律、法规的规定，苏某应承担全部工伤赔偿的法律责任。调解员同时强调，刘某残疾后家庭的困难确实值得同情，支付相关的赔偿于法有据，双方原本相处和谐，亲如兄弟，帮一把也是应该的。

最终，苏某主动提出补偿刘某8万元，双方达成了协议，并于当日履行完毕。[61]

由律师参与人民调解，成功率高，协议履行率高，纠纷解决得快、效果好，群众满意，公安机关就可腾出时间精力侦办刑事案件、疏导交通等。“算算政治账、算算经济账、算算民意账，都适合在全国推广。”[62]专业化的调解服务，实现了矛盾纠纷解决与预防的并重，创新了人民调解的运作机制。

2.人民调解和治安调解的有效衔接机制

人民调解的民间性决定了其独特的灵活性，治安调解的官方性则使其具有了强制背景，二者的结合和相互支撑，有利于更好地化解矛盾纠纷，保证调解的效果。

派出所接报的民事纠纷案件有70%以上在调解室得到了解决，交通事故赔偿纠纷有40%—50%能够通过人民调解方式化解，更多的矛盾纠纷案件在初发状态就得到有效解决，盘活了基层一线警力。如图1-1所示，2014年福田区驻派出所人民调解室成功调解的矛盾纠纷案件，占全区当月成功调处纠纷总数的80%以上，成为了维护稳定的主要力量。福田区人民调解、行政调解和司法调解有效衔接，效果明显。

【案例1-2】邓某与初某人身伤害纠纷调解案例

2014年2月21日凌晨，在红荔路四川宾馆一楼电梯厅，住客初某在进入电梯时不小心把手机掉落在电梯夹缝中，初某大声叫喊，宾馆保安邓某帮忙捡回。因初某饮了酒，态度不好，双方发生口角。初某激动之下动手打了邓某，导致邓某头部撞墙流血，经法医鉴定为轻微伤，后双方当事人到驻派出所人民调解室申请调解。

调解员首先表明自己的身份，并告知当事人调解的程序，在详细听取双方对经过的描述后，明确指出：根据《治安管理处罚法》第9条的规定，殴打他人造成人身损害的，应当承担行政处罚。初某认识到了自己的错误，愿意主动赔偿邓某医药费，但双方在赔偿金额上存在较大分歧。邓某以轻微伤为由，要求初某赔偿误工费、医疗费、营养费等损失共计人民币1万元，而初某认为邓某并无大碍，只是一点皮外伤，擦点药就好了，愿意赔偿4000元。双方为此陷入僵局。

调解员根据双方的态度，背对背调解，向初某强调，如果调解不成功，将移交回派出所给予行政处罚，该拘留的拘留，该罚款的罚款，以此让初某认识到事情的后果。在对邓某进行调解时，调解员表示了对他的同情，支持他可依法获得赔偿，赢得了邓某好感，然后“趁热打铁”向他讲述了初某的无心之过，事后处理态度也主动积极，邓某表示愿意降低赔偿要求。

经过努力，双方达成了赔偿6000元的调解协议，并当场履行完毕。调解员将调解结果通知派出所，派出所决定对初某不予行政处罚。[63]

人民调解的有效推动，解决了长期困扰派出所的非警务纠纷难题，维护了人民警察的良好形象，减轻了民警的负荷，让其能够把更多精力投入到刑事打击和治安防范上，减少了政府接待民众信访的工作量。

3.矛盾纠纷解决与法律知识普及的有机结合机制

调解以实现矛盾纠纷的有效化解为直接目标，但是，单纯化解矛盾纠纷，并非调解工作的全部价值。调解在有效处理矛盾纠纷的同时，使当事人受损失的利益得以维护和补偿，失去的尊严得以挽回，心灵的创伤得以扶平。

【案例1-3】张某等四人与某酒吧装修合同纠纷调解案例

2014年2月，张某等四人接受林某的委托，对某酒吧进行内部装修。装修工期一个月，装修工程款为30万元。合同签订后，张某等四人组织其他工人开始进行装修。期间，林某临时改变装修意见，更改装修线路，新增装修要求，但双方并未对此约定费用。后张某等人延后一周完成装修，林某验收后以装修延期、有部分装修不合心意为由，没有支付全额工程款。事后，张某等人多次上门讨要工程款，均遭拒绝。最后一次讨要时，因该酒吧已经开业，林某以张某扰乱其正常经营为由报警，双方到派出所后申请调解。

调解员听取了双方的意见，将争议焦点归纳为两个方面：一是张某延期完成任务是否和林某更改装修方案有关。二是林某认为部分装修不合格，有无证据支持。若有证据证明装修不合格，林某有权提出赔偿损失的要求。

经过协商，双方达成协议：林某支付剩余工程款，张某等人将没处理好的装修部分继续处理完毕，直到合格为止。

调解结束时，调解员对双方积极协商解决纠纷的态度给予了表扬，并提醒双方在今后的业务中，注意签订详细的书面合同，约定各自的权利和义务，以更好维护自身的正当权益。[64]

在一定意义上，调解必须分清是非、普及法律，培养当事人形成良好的法律素养。即便在简易案件、轻微案件中，分清是非也才有助于当事人认识到自己行为的性质及其后果。而在具体纠纷的解决过程中，这样更能有效实现法律的“教育”功能。通过法律上的是非判断，有助于当事人感受和知晓权利义务关系，在此过程中，不断反思自己的行为选择，更好地实现行为的自我约束，更理性地面对和化解矛盾纠纷。