第一章 现行农村地权缺失：历时性考察（1949—2007）
从历时维面考察，新中国成立以来的农民之于土地权利，经历了三次大的演化：从享有完整的实体化私人所有权（1949—1956年）演化为公共财产层面意义上的抽象集体所有权（1956—1982年）[1]，渐次演化为用益物权层面的使用权或经营权（1982年至今）。每一次演化均表现为对农民权利的限缩甚至颠覆。特别是自20世纪90年代以来，城市化大潮直接导致农民仅有的使用权丧失且难以获得有效、足额补偿；基于城市就业压力与自身禀赋，农民在失去土地之后，也失去了从事最基础、最原始的职业，成为世纪性制度变异的最大牺牲品，投射着三农问题沉重的历史背影。
一、从实体所有权向抽象所有权的历史过渡
（一）作为法律事件的地权变革
新中国成立以来，农村土地权利结构经历了三次历史性变革。课题组耗时数日，对新中国成立以来的政策性文件与法律文件进行了梳理。
1.第一次历史性变革是在土地所有权层面，确立了农民对土地的私人所有权，时间区段为1949—1956年。该阶段立法文件与政策文件分别如下：
——1949年《共同纲领》第四章“经济政策”第27条规定：“土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田。”
——1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议通过的《中华人民共和国土地改革法》第1条规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，藉以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”第30条详细规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者有自由经营、买卖及出租其土地的权利。土地制度改革以前的土地契约，一律作废。”
——1950年政务院发布《城市郊区土地改革条例》，第17条规定：“城市郊区土地改革完成后，对分得国有土地的农民，由市人民政府发给国有土地使用证，保障农民对该项土地的使用权，对私有农业土地者发给土地所有证，保障其土地所有权。……”发证机关为当时的人民政府。
——1950年11月内务部发布《关于填发土地房产所有证的指示》，明确规定：土地改革完成后，不论农民新分的土地及原有土地，一律颁发《土地房产所有证》；土地证以户为单位填发，以表明此项土地房产为该户成员所共有。
——1951年12月15日下发《中共中央关于农业生产互助合作的决议》（草案），虽然提出互助社构想，但并未触动农村土地私有制，文件中还重申了《共同纲领》第27条关于农民土地私人所有权的规定，确证“劳动互助是建立在个体经济基础上（农民私有财产的基础上）的集体劳动，其发展前途就是农业集体化或社会主义化”。
历史性转折出现于1953年。中央会议虽然未触及土地私有制，但政策性、导向性批判已经出现。1953年12月16日颁发《中国共产党中央委员会关于发展农业生产合作社的决议》，将土地私有制经济定性为“孤立的、分散的、守旧的、落后的个体经济”，指斥其“限制着农业生产力的发展”，“与社会主义的工业化之间日益暴露出很大的矛盾”。该文件第一次完整地提出了我国农业社会主义逐步改造的具体道路，即个体农民经过具有社会主义萌芽的互助组，至半社会主义性质的初级化，再到完全社会主义性质的高级化。具体路径“就是要逐步实现国家的社会主义工业化，逐步实现对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造”。
2.第二次历史性变革是在所有权层面取消土地私有制，农村土地渐次转化为公有，农民仅享有使用权，时间区段为1956—1963年。该阶段立法文件与政策文件分别为：
——1956年3月17日，全国人民代表大会常务委员会第33次会议通过、毛泽东主席签署的《农业生产合作社示范章程》第3章（集中表现在第17条至第24条）对土地使用制度作了专门的规定，倡议农民将土地等基本生产资料上交互助社，但仍然保留农民土地所有权。按照该章程，对于社员上交的土地，“在一定期间内保留社员的所有权，并且给以适当的报酬”。
——1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》，倡议变成了法定义务，新中国成立以后第一次以法律文件的形式消灭了农村土地私有制。该章程第13条第1款规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”
值得留意的是，虽然对基础性生产资料收归集体所有。但考虑到农民阶层的容忍度，对于农民的宅基地仍然保留其所有权。根据该章程第16条第2款第1句规定：“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。”由此可推定其时农村宅基地仍属私有。
——1962年9月27日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过《农村人民公社工作条例（修正草案）》，首次明确规定了农村宅基地的公有化，农民不再对宅基地享有所有权，该草案第21条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”
——1963年3月20日《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》再次重申了农村宅基地的集体所有性质，但确认了农民的长期使用权，由此，长达近半个世纪的农村宅基地法权结构最终形成。该通知第2条第1项规定：“社员宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，但仍归各户长期使用，长期不变。生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。”
3.第三次变革是在土地权利法制化大背景下，于农村基本耕地而论，推行了农村土地家庭联产承包责任制；而于建设用地层面，确证了土地使用权城乡二元结构：城市建设用地所有权归国家所有，但使用权人可自由转让；农村土地归集体所有，农民对宅基地享有使用权，但禁止自由处分。
尤当瞩目者，进入20世纪80年代以来，各方面形成合力，对于农民宅基地的限制愈形严格。
——1981年4月17日，《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》第3条对1962年《农村人民公社工作条例修正草案》第21条进行补充解释：“必须重申，农村社队的土地都归集体所有。分配给社员的宅基地、自留地（自留山）和承包的耕地，社员只有使用权，既不准出租、买卖和擅自转让，也不准在承包地和自留地上建房、葬坟、开矿、烧砖瓦等。有些人把责任田、包产田，误以为个人所有，随意占用，这是不对的。”
——1982年12月4日通过的《中华人民共和国宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”作为根本大法，《宪法》的规定使此前的中共中央文件精神、政策规定以及国务院等行政规章获得了法律保障。
——1984年8月30日《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》以司法解释的形式确立了宅基地司法审判规则：“人民法院处理公民之间宅基地使用权的案件，应根据土地归国家或集体所有，一律不准出租、转让和买卖的原则。”
——1986年6月25日，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国土地管理法》，同时废止了《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》等行政规章。《土地管理法》以单行法立法文件形式细化了土地公有制，规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制；任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地；国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”
——1991年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于处理原去台人员房产问题的通知》（中办发〔1991〕9号），建设部于1992年2月10日据此颁布施行了《关于处理原去台人员房产问题的实施细则》，其中第3条在重申宅基地公有制的基础上，确立了“地随房走”原则：“原去台人员在城镇的宅基地属国家所有，在农村的宅基地属集体所有，其使用权随房屋转移。房屋所有权与土地使用权权利主体一致，土地使用权随房屋转移，所有人享有该房产使用范围内的土地使用权。”
——1995年5月1日，原国家土地管理局正式颁行《确定土地所有权和使用权的若干规定》，对历史问题再一次进行确认，第19条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。”此外，该规定第45—52条对农村宅基地确权问题进行了系统性规范，确定了农村宅基地集体土地建设用地使用权的法律地位。
——2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，对《土地管理法》进行第二次修正。确立了农村宅基地立法的三项基本制度：以户为单位并推行限额、限面积制度（第62条第1款：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”）；宅基地审批制度（第62条第3款：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核”，由县级以上人民政府批准）；强制失权制度（第62条第4款：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第77条：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”）
——2007年10月1日实施的《中华人民共和国物权法》以专章形式规定了农村宅基地使用权，但条文单薄（仅四个条文），内容沿袭此前政策精神与法律规定，并设专条赋予（第153条）《土地管理法》与国家政策对宅基地的专属性调整权力：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”
（二）地权变革的历史必然性
1.新中国成立以来乡村地权演化特征
从六十多年来的政策与法律层面的演化可以明显看出以下特征：
（1）对农民土地权利的限缩与颠覆呈渐进性趋势。首先针对作为基本生产资料的农地，其次针对宅基地、自留地、自留林、自留山及坟地，始终以农民的容忍度作为政策导向与制度推进的基点。典型例证如1953年，虽然对农村土地私有制提出了批判，斥之为“孤立的、分散的、守旧的、落后的个体经济”，但于产权层面并未进行实质性变革；即便进入1956年3月，《农业生产合作社示范章程》也仅仅是倡议农民将土地上交，但仍然确证其享有“所有权”。同年6月，高级社章程才彻底消灭了农民对基本生产资料的所有权，但仍然保留了农民对宅基地等基本生活资料的所有权。其后几十年的演化，均是围绕宅基地、坟地、自留地（山/林）等土地资源产权的公有化展开。
（2）全国范围内公有化推进的手段从单一化趋向多元化。20世纪50年代至80年代，农村土地公有化推进主要依据中共中央的政策、决议，80年代中后期法律渐次介入，进入90年代，法律成为调整农业土地产权的常态并实现了私法、公法的合治格局，立法、司法、行政权力三位一体的控制模式最终完成并日趋完善。
（3）农民阶层对强制失权的反响。因史料缺乏，难以发现农民对土地强制失权的直接反映。但从1953年至1956年的政策延宕可以推定中央高层对农民失权的高度重视及审慎态度。于生活资料性的土地权利而言，国家更是慎之又慎。即便到了1981年，国务院针对随意占用农村承包土地及自留地的行为及其产权错觉也仅仅是温和的指正：“有些人把责任田、包产田，误以为个人所有，随意占用，这是不对的。”从上述史料不难看出，农民阶层对土地之强制失权多有顾怀，至少缺乏积极配合的心态。
历经政策与法律的双向调整，中国农村地权变革终于从农民个体私有制转化为公有制，集体经济组织法权概念及制度构造横空出世。
2.乡村地权变革成因考略
虽然是以剥夺权利为手段，作为法律事件的强制失权难以获得法治语境下的正当性。但细加寻绎，短暂的私有化后为什么会选择渐进性公有化？课题组认为，乡村土地变革自有其历史必然性，绝非单纯的公有化社会运动，具体而微，农村土地公有化变革的发生基于以下合力：
（1）制度悖论与政治道德承诺。虽然早期革命的目标是功利性的“打土豪、分田地”，实现“耕者有其田”的社会正义理想，也实现共产党人对广大农民阶层的政治道德承诺。但私有化制度又与社会主义→共产主义的路径趋向完全悖离，由此出现制度悖论：社会主义国家建设目标与土地私有制道路并存。毋庸否认，20世纪50年代的公有化风潮确乎受到苏联的潜在影响，但决策高层确乎难以忍受制度悖论所带来的长期过渡的尴尬现实。三大改造实则是以国家权力强行缩短甚至试图超越过渡期的集中体现。公有化改革完成，制度悖论问题获得解决，“农民集体所有”成为践行政治道德承诺的唯一而模糊的载体。
（2）粮食安全与战争威胁。新中国成立之初，鉴于国内外复杂而多变的世界格局，“第三次世界大战”的阴影随时威胁着新生社会主义国家，粮食安全和战争威胁与土地产权的私有化形成了尖锐的矛盾，决策高层必须寻求到一种既不过分违背政治道德承诺，又能有效解决粮食安全、抗御战争威胁的道路。初级社到高级社再到人民公社的渐次过渡成为历史性的不二选择。
（3）经济快速发展与分散产权。土地改革之初衷有二：一是实现对农民阶层的政治道德承诺，二是解放生产力。关于第一方面，前已述及；关于第二方面，在1950年《土地改革法》第1条中被表述为：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”当在广大农村推行土地私有制后，过度分散的产权在一定程度上增加了粮食收入，也极大地鼓舞了农民阶层的积极性。1951年2月2日政务院第70次政务会议发布的数据表明：1950年农林增产任务顺利完成，与1949年相比，粮食增产率达10.8%，皮棉增产率达58.9%。由此，政务院对1951年的农林增产提出了更高的要求，如要求在1950年的基础上，粮食增产率需达7.1%，棉花增产率达36.9%，麻袋用麻增长率达69.1%，至于消费性初级产品的增长率更高：烤烟叶增产率要求为259.79%，红茶、青砖茶增产率为35.1%。[2]但在短暂的农林增产之后，分散化的地权以及由此产生的个体化经营模式、落后的技术手段已经难以满足新中国高速发展的需求，特别是高速工业化对农业产品的需求。缘此，1953年年底通过的《中国共产党中央委员会关于发展农业生产合作社的决议》，对农民土地私有制进行了负面评价，将其定性为“孤立的、分散的、守旧的、落后的个体经济”，指斥其“限制着农业生产力的发展”，特别是“与社会主义的工业化之间日益暴露出很大的矛盾”。至1956年，毛泽东主席进一步认为，社会主义革命的目的是解放生产力。展望对农业、手工业和资本主义工商业实行社会主义改造后，“农业和手工业由个体所有制变为社会主义的集体所有制，私营工商业由资本主义所有制变为社会主义所有制，必然使生产力大大地获得解放”。[3]三大改造运动由此拉开序幕。
（4）工业化急需农业增援。新中国成立之初，面对西方国家的经济封锁，鉴于微弱国力所遭遇的各类威胁，快速工业化与现代化已成为共产党人的必然选择。但苏联、东欧的些微援助很难对一穷二白的新中国工业提供足额资金。整个工业化、城市化所需的建设经费只能从质小量大的农村提取。毛泽东主席明确将农业增援工业表述为：“为了完成国家工业化和农业技术改造所需要的大量资金，其中有一个相当大的部分是要从农业方面积累起的。”但分散化、孤立型、自主性农地产权客观上限制了该紧迫任务的实现，为此，对农村土地产权进行改革已成离弦之箭。毛泽东认为，“社会主义的一个最重要的部门——重工业，它的拖拉机的生产，它的其他农业机器的生产，它的化学肥料的生产，它的供农业使用的现代运输工具的生产，它的供农业使用的煤油和电力的生产等等，所有这些，只有在农业已经形成了合作化的大规模经营的基础上才有使用的可能，或者才能大量地使用。”此外，“轻工业的大规模的发展不但需要重工业的发展，也需要农业的发展。因为大规模的轻工业的发展，不是在小农经济的基础上所能实现的，它有待于大规模的农业，而在我国就是社会主义的合作化的农业。”[4]
（三）地权变革的负面效应
自20世纪50年代以来的农村地权变革促进了新中国工业化、城市化的迅猛发展，对提升中国的综合国力做出了不可替代的历史性贡献。但就其负面效应自不待言，简略而论，表现为以下诸端：
1.社会结构之城乡二元区隔
基于城市与工业优先发展战略，各类资源之享有与利用必须通过计划方式进行分配与再分配，户籍制度、票证制度、各类社会保障制度如教育、就业、医疗、养老保险、劳动保护等领域率先实行了城乡二元区隔。
城乡二元区隔的核心制度是户籍制度。1958年1月9日全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》直接限制了农民进入城市的自由通道。该条例第10条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”该制度从身份法上明确区分了农村与城市的二元化身份及其对相应社会资源之享有标准，形成一种制度刚性。同年9月，国家相关部门相继出台相应规范，要求对三类由乡入城的通道（农村县镇前往大中城市、中小城市迁往大城市、特别是迁往北京、上海、天津、武汉、广州五大城市）进行严格控制或适当控制。直至1977年，国务院批转公安部《关于户口迁移的规定》，仍然秉承这一制度原则，要求对“从农村迁往市、镇（含矿区、林区等，下同），由农业户口转为非农业户口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制”。更为瞩目的是，这种身份区隔不仅仅于城乡之间建立了法律藩篱，阻断了城乡之间的自由通道，甚至违反基本人道，割裂亲情，至为彰著者为如下两条规定：“与市、镇职工、居民结婚的农村人口（包括上山下乡知识青年），应在农村参加集体生产劳动，不得迁入市、镇，其子女也应在农村落户。”“市、镇职工在农村的父母，不得迁入市、镇。”
身份法上的二元区隔制度通过政府对基本必需品的统购统销制度得以全面推行，不仅控制了农村人口向城市流动，节缩了城市治理成本，更为以工农业产品剪刀差的方式剥夺乡村财富、资源为城市服务提供了有效通道。
2.地权结构相对封闭
三大改造完成后，于整个乡村社会建立起来的以集体土地所有权为中心的地权结构实则表现为一种封闭性结构。土地使用权的取得、流转及其收益分配均在集体内部与国家二元内部轨道运行，迥异于西方同期发达国家乡村的开放型、市场化地权结构。最终导致由乡村单向性为城市提供粮食与工业原材料及副食品，而城市却难以反哺乡村；更直接的后果是，封闭性的地权结构阻断了城市工商资本的乡村流向，引致了乡村产业的低水平、低效率，加重了乡村的贫困。
3.集体土地所有权先天性缺陷与制度供给不足引致了土地经营的低效益、高成本，也直接导致了农村、农民的贫困和农业经济的全面萎缩
这种萎缩趋势于土地功能领域最为明显，细加寻绎，不难看出，20世纪50年代中后期至70年代的乡村社会，作为生产力要素之一的土地功能被严重扭曲，形成一种制度性萎缩，具体表现为以下三个方面：
（1）政治功能。诚如上述，为实现工业化“赶超”目标，同时又必须践行对广大农民阶层的政治道德承诺，20世纪五六十年代决策高层借鉴政治经济学理论中的所有制理念，直接将集体土地所有制与集体土地所有权对接，其核心功能旨在确保工业化前提下为农民土地产权做出一种政治承诺。而这一政治承诺集中被表述为平均地权的政治理想和公共政策。上述理念所遵循的始基性的命题是通过共享土地收益，实现土地资源的平均分配。由这一命题出发而设计的乡村地权使土地功能降格为一种最低生活保障机制，并通过制度化形成路径依赖。在这种制度安排中，土地的价值并非体现为其市场价值，而是其保障价值。
（2）生存保障功能。与平均地权的政治理想相适应，乡村地权设计的最本质动力是解决数亿人的生存问题而非土地的市场机制培育。地权结构的封闭性与土地的生存保障达成逻辑与价值的双重合一。换言之，正是基于土地的功能设计仅限于维持乡村农民基本温饱、其余剩余产品全部移转城市这一基本目标定位，无情掩蔽与颠覆了乡村土地的市场功能。
（3）社会稳定功能。乡村集体土地所有权的设计除去上述显性功能外，尚有另一种隐性功能，即通过集体实现乡村社会有效治理，在实现社会稳定的前提下，消化社会剩余劳动力。按照制度设计，集体作为一层非正式控制力量，是国家在乡村社会的全权代理人，既担负着乡村社会稳定的重任，还必须于有限资源中寻求一种较为公平的分配方式，进行初级产品的分配与再分配，更须组织诸多的闲散劳动力从事初级劳作，以免因闲滋事，沦于“放辟邪侈”（《孟子·尽心下》）。
（4）土地利益分配单向度倾斜。三大改造全面完成以及与此配套的户籍制度、票证制度、社会保障制度，不仅造成了身份法的人格异化，更导致了财富分配与再分配的严重失衡。于广大农民阶层而言，在维持基本温饱后必须将所谓“剩余产品”移转城市，借此保障城市居民之较高生存条件与工业化建设所必需。由此，无论是在政治道德领域，还是在法权模型设计领域，乡村与农民均被注塑为奉献型主体，集体亦沦为国家之工具性、代理性角色。于土地权利领域，农民作为土地权利人所享有的权利体现的并非是权利实现形式的终极方式――处分权，而是集中表现为一种限定性的用益权。所谓限定性，是指集体产权模型下的农民对土地的权利仅仅是求得生存保障与解决初级剩余劳动力的手段，而非立体化地实现并分享土地价值与利益。
二、家庭联产承包责任制：历史记忆与现实热情
始于20世纪70年代末期的农村地权改革，实则表现为一种历史性回归：从20世纪50年代末期以来的社会化或集体性土地经营模式回归传统中国的家庭经营模式。这一模式选择本旨是为了寻求公正与效率两大价值目标的有机耦合，短期内确乎实现了农业经济的迅猛发展，但从长时段考察，家庭承包方式不仅未能引导中国农业实现现代化转型，反而加剧了土地的零细化经营事态，最终在强调公正价值的同时，悖离了效率价值，成为农业现代化的制度性障碍。
（一）家庭承包经营制度选择的必然性：人地矛盾与地权配置
据国家统计局的不完全统计，截至1981年，我国农村人口已达80387万，城镇人口为21154万，农村人口绝对数量相较新中国成立初期增加30000万以上。[5]而在土地资源极度稀缺的情形下，数亿农民鉴于城市生存压力与各类社会保障压力不可能迅速转入城市，只能“屈居”乡村并通过土地耕作获得最基本的生存条件。但在人地矛盾极为突出的情形下，如果缺乏土地产权明晰的地权设计，仅以空洞、抽象的政治倡议与集体有限的管束力，势难激发农民阶层的积极性与创造性。更为严重的是，集体产权下的共同劳作，非但未能对有限资源进行有效利用，反倒滋生了群体性偷懒的价值取向，加以天灾与决策失误，许多地区农民连最基本的吃饭问题都难以解决。
作为点燃新时期农村地权改革星星之火的安徽凤阳小岗村无疑折射了农民阶层求温饱的本能需求。据资料统计，小岗村于1966—1976年十年间，最好的一年收入分配为每人每天9两粮食，收入0.11元，最差的一年每人每天2.8两粮食，收入0.04元。小岗村当时共有20户人家，115人，除了1户外，其他户每年都要外出讨饭。
穷则思变的本能需求激活了农民阶层寻求制度改革的决心与勇气，但超越制度藩篱与政策禁忌所采取的手段却并非以法律手段实现，而是激于生存压力所产生的本能反弹，其约束力也仅能依靠传统道德层面的“神灵取信”与庄严承诺。[6]
中央高层的肯定以及后续性政策支持与法律保障奠定了家庭联产承包责任制作为基本国策的基础性地位。其间，通过政策性文件的语义表述不难发现新一轮地权变革不仅仅是为了农民求温饱，更是为了通过制度变革有效实现公有制下的“共富”理想。1982年中央一号文件转发的《全国农村工作会议纪要》将各类承包制定性为“社会主义集体经济的责任制”，并一再厘清承包制与三大改造完成前的“小私有”之区别，认定其为“社会主义农业经济的组成部分”，是“集体经济”的一种实现方式，绝非“土地还家、平分集体财产、分田单干”。[7]
稍加回顾，自1978年12月十一届三中全会原则通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》中明确规定“不许分田单干，不许包产到户”到1982年中央一号文件明确确立农村土地责任制仅有短短3年多时间（《全国农村工作会议纪要》形成于1981年）。这种历史性转换固然与决策高层推进改革的政治勇气密切相关，但对自下而上的地权变革的认同更反射了其时乡村贫困已到了不变不足以维护农民阶层基本生活条件的严峻现实。纵深分析，人地矛盾与低下的生产力水平二者之间永远呈现为恶性循环关系，如果不进行产权变革，增进社会财富总量，最终会诱发大面积社会动荡。揆诸中国历史，社会成员土地占有量与社会稳定之间的关系表现为一种必然的因果关系。据学者统计，秦汉至清初，人口在2000万—9000万间摇摆，但随着清初经济的恢复与发展以及统治疆域的扩大，人口不断增长。尤其是自康熙五十一年（1712年）实行“盛世滋生人丁，永不加赋”起，中国人口在低水平平面垦殖农业的基础上、在以家庭为单位的个体小生产方式的要求下，迅猛增长。至1741年，全国登册人口突破有史以来的1亿大关，1762年人口增至2亿，二十余年间，人口净增一倍；至1790年，全国总人口突破3亿，1812年升至365447000人，人均耕地降低到2.87亩，1851年人均耕地更下降为2.47亩，创此前历史最低记录，而历史上规模最大的农民起义同年爆发。与此相应，美国匹兹堡大学杨庆堃（Yang，Ching-Kun）教授根据清实录，对19世纪早中晚三期的民变次数进行定量统计，从中不难看出人地矛盾、乡村土地产权变革缺失与乡村社会动荡之间的必然联系。[8]
根据以上分析，著者以为人地矛盾一旦趋于尖锐化，在传统社会只有两条路径可以选择：一是进行产权变革；二是提高生产力水平。两种选择均涉及生产、经营模式的变革。就此意义而论，家庭联产承包责任制的推行无疑是20世纪80年代以后的必然选择，也是其唯一选择。
（二）价值误区与制度障蔽：农地零细化经营的历史成因
虽然农村土地家庭联产承包责任制是20世纪末期的必然选择与唯一选择，但该项产权变革仅仅是为了增加粮食产量，满足农民阶层的口腹之需，而非最大程度发挥土地效益。徵诸现实，不难发现，三十多年来的农地产权变革确乎实现了“耕者有其田”的政治理想，也实现了广大农民阶层“奔小康”的基本生活目标，但延及今日，农村土地家庭联产承包责任制的弊端与缺失已逐步显现，具体表现为以下两点：
1.价值误区——土地公有制是否必然意味着土地的平均分配
现行农村家庭联产承包责任制系建立在“耕者有其田”的政治道义与激发农民积极性，解放农村生产力的命题基础上的。但在实施过程中，这一命题的推演直接以土地的实体化、物质化分配为基准，在短时期内，这一制度优势释放完毕，新的矛盾与困境不可避免地出现了：农地分散化经营与规模效应目标相矛盾，简单的原始性耕作方式与先进的现代化生产力水平相矛盾。上述两种矛盾与制度困境对中国农业、农村的现代化形成了强大阻碍。
中国数千年的乡村封建地权确乎创造了农业奇迹，也促进了商品经济的迅猛发展，但因土地产权私有化居于主流层面，土地兼并与贫富悬殊成为历次社会性动荡的导火索。一定程度而言，中国几千年来的历史大循环始终围绕着农民与土地展开。“千年田地八百主”反射的不单单是贫富盈亏的财产性移位，更是一种财无定式、人无定格的萧索与冷酷。
如何在社会群体中公平分配利益，特别是土地利益，事关社稷兴衰荣枯。稍加留意不难发现，农民起义在中国封建帝国历史天幕划下了一道道耀眼的弧光，无时无刻不在提醒统治者们均衡不同社会阶层的利益，中华帝国的历史也无数次被不知诗书的“群氓”所改写，陷入周期性恶性历史循环。
激于生存本能，共产党人以“打土豪”为手段，以“分田地”为目标领导了一场颠覆性而非改良性社会变革，借此实现基本生产资料与生活资料领域的公平理想，土地成为最重要的利益杠杆；激于一种理性选择与现实需求，在“耕者有其田”的政治理想实现后，共产党人实现了土地的公有制，借此避免历代土地私有化所导致的兼并风潮与贫富悬殊，实现社会稳定与长治久安。
迄今为止，党内决策高层的政策性选择以及社会性法律注塑的合理性依然灼然可循。但在政权稳固、社会稳定的前提下，如果一味遵循“耕者有其田”的朴素土地观念，在土地产权及土地经营模式上固守孤立化、分散型格局，势必引致土地效益的日趋低下，在人地矛盾日益突出、尖锐的时代，无疑是固步自封，作茧自缚。
严格意义上讲，土地公有制，特别是农村土地公有制并非意味着对土地的实体化、物质化平均分配，而应当表现为国家对农村土地的最终控制力与支配力，借此最终实现土地利益的公平分配。质言之，公有制并非仅能通过“耕者有其田”的方式才能实现，超越物质化、实体化的土地平均分配，于土地价值层面实现合于公平正义的利益分配才是创设土地公有制的最终皈依，也是解决社会矛盾的有效手段。
家庭联产承包责任制的历史功绩自不待论，但其仅能作为一种过渡性产权安排，而不能带领中国农业步入现代化，更不能摆脱人地矛盾下分散化经营带来的低效益与乡村贫困。
十七届三中全会强调家庭联产承包责任制“长久不变”，一方面体现了决策高层以及执政党对农民问题（集中体现为土地问题）的高度关注与道义关怀，另一方面试图通过稳定现有产权模型进一步激发农民积极性，增加经营投入，提高土地生产力水平。但不可否认的是，目前乡村社会高度零细化的土地经营与家庭承包经营制度具有共生关系，虽然各类改革样本层出不穷，花样翻新，但对广邈的农村与数亿农民并不具有普适性。
数据表明，中国人均占有的土地面积仅为世界人均数之29%，分别为澳大利亚、加拿大、俄罗斯、美国人均占有土地量的1.8%、2.4%、7.0%和21.0%；人均占有的耕地、草地、林地分别为世界人均占有量的33%、42%和26%。[9]具体到农村土地，1978年，中国农村人均耕地面积为1.54亩，户均耕地面积8.59亩；至2003年年末，人均耕地面积降为1.43亩，户均耕地面积锐减为5.44亩，下降率达37%。如按现有农户计算，中国农村现有户均土地面积仅为0.4公顷。[10]但最大的问题即在于：针对土地质量的多样性及其分布的差异性，按照平均、平等、公平原则，对每一类别的土地均需按户进行分配，由此，农地经营更呈零细化趋势。有学者通过实证调研得出数据：第一轮土地承包，户均8—9块，第二轮土地承包虽有合并，但户均地块仍然分散，即便于发达地区如江苏，户均地块为3—5块。[11]2005年6月，课题组在重庆市万州区、璧山县、渝北区进行土地调研，农民反映最突出的问题除农产品价格低、土地征收费用低外，地块分散，经营成本高，位列第三。在万州区近郊的下坝子，一位农户共有承包地4.7亩，按照平地、坡地、河边地进行“公平”分配后，被分割为12处地块。
如此细小、微弱的地块经营，要激发农民增加土地投入的热情，要实现土地的规模效应，确乎是难上加难。而更加严峻的事实是：如果不实现规模化经营，农村土地功能仍旧会被限缩于解决基本温饱层面，不可能向大规模市场化、现代化农业转型，农民阶层的致富目标亦会遭遇制度刚性阻却。关于此点，美国加州学派代表人物黄宗智教授有过更激进的判断：“随着80年代家庭生产责任制的引进，农业产量停止了增长，而极少有农民沿着经典模式和官方宣传机器预言的道路致富。直率地讲，80年代的市场化农业在作物生产上并不比在1350至1950年的600年间或集体化农业的30年间干得好。”[12]
2.制度障蔽
上述理论命题所引致的价值误区对乡村地权结构的影响是农村土地经营模式历史性回归的直接源头，因之而产生的制度设计也产生了难以克服的弊端：
（1）长久不变引发土地利益分配的严重失衡。无论是30年不变，还是70年不变，甚或有学者大胆提出的农地国有化+999年使用权，[13]均存在土地利益分配初始公平与代际公平的问题。就初始公平而论，鉴于土地资源的稀缺性、人口分布的非均衡性与地力状况的差异性，即便按照现行《农村土地承包法》都会造成区域利益失衡与集体经济组织内部的利益失衡，如果奉行不变政策，不仅使上述初始性不公平依法维持，更可能导致农民阶层相互之间的代际公平目标难以实现。
（2）农地高度零细化经营引发持续性土地功能萎缩。家庭联产承包责任制看似将土地经营自主权配置给了农民阶层，但鉴于其所能自主的土地面积太小，土地功能与20世纪60年代至70年代的集体经济并无二致，只能引发持续性土地功能局限于生存保障与社会稳定，而不能形成规模化、现代化经营模式，更难实现土地的市场化与农村地权的开放性目标。
（3）生产力水平不高，仅能维持自给自足式的简单经营。因地块细小、分散，农民既不可能、也无必要进行长期而持续的投入，提升农业生产水平。除少数平原地区与三角洲地带农民相互联合投入并分享现代化农业生产所带来的便利与高效外，广大农村地区最理性的选择无非是沿袭最低成本经营策略，在简单甚至原始的经营条件下获取一种自给自足式的小农效益，维持基本生活条件。
（4）地权结构仍然呈封闭性样态，制度性拒斥城市工商资本进行改良，农业投入严重不足。根据现行《农村土地承包法》，农村地权结构仍然未突破其封闭性。《农村土地承包法》第33条规定土地承包经营权流转原则之一即为“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”。而第48条更明确规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”[14]由此，长久不变策略使现行封闭性地权结构更难突破，土地使用权移转原则上仅限于在本集体经济组织内进行流转。如此制度设计无疑阻断了城市工商资本的乡村流向。乡村经济由积贫转为积弱，形成恶性循环。
（5）劳动力隐性失业现象普遍。如前所述，新中国成立之初至20世纪60年代中后期的一系列社会性变革，特别是城乡二元区隔体系的建立，除提取农业剩余产品，稳定乡村社会秩序，保障粮食安全外，尚有消化剩余劳动力的功能。黄宗智教授对此有着极其精辟的观点，他认为：“集体化组织与家庭生产一样具有容纳过剩劳动力的组织特征：它不会，也不能，像使用雇佣劳动的资本主义企业那样‘解雇’剩余劳动力。这个问题又因国家政权僵硬限制农业外就业而加剧。”[15]
当城市不能也不愿消化剩余劳动力时，农村就成为剩余劳动力转移的大后方。在人地矛盾突出区域，劳动生产率呈不断下降趋势，农村人口的隐性失业不可避免地成为一种普遍现象。
所谓“隐蔽失业”理论（Theory on Recessive Unemployment），又称“零值农业劳动”学说，系指农业剩余劳动力（Agricultural Surplus Labor）在其他要素投入不变的情况下，虽然构成农业劳动力的一部分，但却不能增加农业产出总量，其劳动的边际生产率为零；即便该部分劳动力离开农业领域，从事其他非农生产，也不影响农业产出总量。
就农业生产率而论，据《中国农业经济概要》数据统计，1978年，每个农业劳动力所能供养的人数，中国为3.26人，美国为55.6人，西德为46.8人，法国为24.6人，日本为15.6人，匈牙利为11.6人，即便欠发达国家的巴西也达到8人。根据1977年水平，全世界平均每个农业劳动力供养人数应为6人，中国远远低于该平均数。[16]
概括而论，家庭联产承包责任制虽然有其合理性，但其本质仍然属于传统小农经济经营模式，先天存在低投入、低效率、小规模、高人力成本、无抵御自然灾害能力等缺陷。特别是西部地区的剩余劳动力数量大、转化程度低，如果不寻求新的产权变革，借此推进农村产业分化与产业结构效应值最大化、资源配备合理化，农村，特别是西部地区的农村会严重窒碍中国现代化进程。
三、贫困的“主人”：农地产权背光后的三农问题
通过追述与分析，从纷繁的历史事件或法律事件中，不难梳理出三农问题产生的真正根源：土地产权变革。
新中国成立之初，为践行政治道德承诺，土地产权私有化为农民阶层带来了一种法权意义上的“主人感”，也获得了预期的利益回报，国家与新生政权不仅仅赢得了经济建设的实益，更获得了崇高的政治道德声望与权威。从这一意义上讲，近代革命在经济领域实际上就是一场土地革命。土地既是革命的目的，也是革命的手段。
黄少安等对1949—1978年中国大陆农业生产效率的实证分析资料显示（表1）：1949—1952年以农民获得土地所有权为中心进行的土地产权改革，直接导致了农业各生产力要素的迅猛增长，其中，土地、化肥、农业动力投入在农业劳动力投入下降4.06%的情况下，仍然分别保持14.94%、183.33%、27.64%的年平均增长率，而其农业产出增长率增加到13.81%，达到了新中国成立后的最高水平，远远超过1953—1958年的1.36%，1963—1978年的7.03%。黄氏比较研究了1949—1952年与1979年以后的土地农村集体所有、家庭承包经营模式，认为二者虽然均为分散经营，但农民是否对土地享有所有权，直接关乎对土地投入与经营的积极性。现行家庭承包经营模式最大的弊端是农民的土地产权处于矛盾、模糊状态，所以，在短暂的热情之后，土地承包经营制度的优势效应被释放殆尽。基于此，黄氏根据历史经验与实证分析，认为“所有权农民私有、合作或适度统一经营”是相对较好的制度。[17]
但遗憾的是，短暂的乡村土地私有化不能化解制度悖论，更不能迅速彻底解决粮食安全、优先发展城市与工业、农业现代化、剩余劳动力等迫切问题。因此，乡村土地产权变革始终围绕上述政策指针进行，最终的后果是钳制了农民的自由，造就了乡村的贫困，引发了农业的低效率、高成本。
长达数十年的乡村地权变革的指向对象是土地，但在权利与利益方面受损的是作为法权意义上与政治道德意义上的“主人”——农民：20世纪50年代至80年代，当城市需要粮食、农副产品与工业原料时，我们向农村、农业、农民索要或通过制度强制提取；80年代以来，当粮食与相关工业原材料市场化之后，城市需要资本时，我们要求农民将实物地租改为货币地租；90年代以降，当农民仅剩下土地作为最基本的生产资料与生活资料时，土地市场化增值利益与城市化浪潮又使我们向农民伸手索取土地。
表1 不同产权形态与农业生产要素投入及总产出增长率的必然联系
由此，我们也不难得出结论，三农问题是一个真正的“伪命题”，一切症结均存在于乡村土地产权变革中。无地无业农民作为三农问题的经典标本，仅仅是半个世纪以来强制失权的集中体现，而三农问题无非是对乡村贫困的另类表述。
从户籍制度与票证制度造成的城乡二元区隔将农民束缚于土地之上到经营城市风潮兴起将农民驱离土地，其间不过半个世纪。所有基于土地而产生的利益除去维持农民的基本温饱外，统统被“奉献”于城市与工业，乡村贫困，势在必至。
（一）三种剪刀差：乡村贫困的制度诱因
新中国成立以来的三种剪刀差——工农产品价格剪刀差、地价剪刀差、工资剪刀差造就了农民的贫困，也衍生了乡村贫困。
1.工农产品价格剪刀差
据有关学者粗略统计，1953年至1978年，全国通过工农产品价格“剪刀差”使农民受到的损失为3000亿元；而1979年至2001年，全国通过土地价格“剪刀差”从农民手中剥夺的利益超过20000亿元。[18]而有的学者因统计路径不同，得出的数额更大。[19]
工农产品价格剪刀差的形成机制如下：土地所有权公有化——高度集中的计划经济体制——对农副产品实行统购统销。其中，公有化实现了土地产权的颠覆性变革，计划经济体制在整合资源的同时，不仅限制了农民劳动力区域、行业自由流动，也限制了各类其他资源要素的市场化流动，最终形成农业、农民、农村为城市、工业化提供原始积累的制度机制。这一制度机制及其强力、持续推进，不仅导致农民丧失了土地利益分配的市场机遇，更导致农民作为负税人对公共品的成本分担。据测算，仅在1994—2000年，由于税负转嫁导致财富由农村流向城市的数额高达894.17亿元。[20]
2.地价剪刀差
根据各项数据综合，我国2001年国有土地出让金为1200亿元，2002年翻番累计达2400亿元，2003年前三季度已高达2490亿元，延及2007年全国土地出让金收入跃升至13000亿元。[21]时任国务院发展研究中心副主任陈锡文几年前即指出，改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。显例如开发浦东时，向当地农民征一亩粮田补偿2.3万元，一亩菜地补偿2.8万元，另外再投入六七万元完成“七通一平”工程，等出让给开发商时，已高达二三十万元一亩。[22]20世纪90年代以来，各地政府纷纷以经营城市、打造现代化都市为由，征收农民土地，获取巨额城市建设资本，风生水起，波诡云谲，衍为潮流。有调研报告表明，2002年南京市政府向农民征用土地，最低价为每亩8万元（含土地补偿费，安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费），最高价20万元。而政府转手拍卖最高价每亩980万元，最低价每亩120万元，相差何止倍徙！[23]在被剥夺基础生产资料与生活资料后，乡村与农民不可避免地陷入贫困境地。
3.工资剪刀差
无论是被工农产品价格“剪刀差”逼离土地的农民，还是基于征收地价剪刀差而被驱离的农民，只能以自身劳动力作为唯一资源要素投入，获取生存条件的满足。离开土地后，如果能够通过劳动力交换，在非农产业获得一种纯市场化的收入，亦不失为一种等价救济。但第三种剪刀差——工资剪刀差却无形摧毁了农民阶层的理性预期。
基于传统城乡二元区隔的制度遗留，进城务工农民在自身禀赋、劳动机遇等方面已然存在先天性不足，而农民工与城市职工之间的工资剪刀差更加剧了这种不平等。工种差、工时长、待遇低，加之物价上涨，城市拒斥，大部分进城务工农民不单单失去了人之作为人的基本尊严，所获薪酬仅能维系基本生计。据相关调研报告显示，农民工平均每周工作时间为59个小时、60%以上农民工工作时间超过法定时间。在社会福利方面，调查显示：农民工只有货币工资，而缺乏福利性的社会保障。其中，86%的农民工没有医疗保险，80%没有养老保险，82%没有工伤保险，91%没有住房公积金。[24]
（二）城乡收入差距、区域贫困与代际贫困
作为共相的乡村贫困可以通过区域贫困与代际贫困等个案指数与现象得到印证。具体可分解为以下三类：
1.城乡收入差距不断增大
近年来，各类统计数据一再表明，中国城乡收入差距不断增大，几成沟壑之势。按照国际通行标准，基尼系数低于0.3属于均等分配区间，0.3—0.4属于合理区间，0.4—0.5表明收入差距过大，超过0.5说明两极分化出现。根据国家统计局统计资料，改革之初的1978年，城镇居民家庭人均可支配收入超过农村居民家庭人均纯收入209.8元，农村居民的基尼系数约为0.21—0.24，城市居民的基尼系数约为0.16—0.18，城乡居民综合基尼系数为0.2，尚处于合理区间。其后虽有波动，但城乡收入差距渐行渐远，超越国际安全线数倍甚或几十倍，创世界之最。[25]
从城乡纯收入差距比考察，国家统计年鉴的权威数据（表2）表明，自2000年开始，城乡居民纯收入差距已超越三倍有奇。
表2 城乡居民纯收入差距比
从城乡居民可支配收入差距比考察，有学者根据官方数据统计表明（表3）：1978年改革开放政策实施以来，城乡之间可支配收入差距比除1985年至1990年有所回落外，可谓一路飙升，至2001年已达1：2.9，随着“圈地”风潮，2003年以来，城乡收入差距日趋呈两极化发展，至2007年，达到3.33：1。
上述两表数据虽略有差异，但并不影响分析结论：三种剪刀差，特别是土地产权受限与土地被征收，是农民贫困的根本原因。
表3 城乡居民可支配收入比较图
重庆市作为西部唯一的直辖市，限于大农村、大城市的两级经济格局，其城乡差距比最能反映城乡之间的差距。根据数据综合显示（表4），仅仅在1996年至1998年三年间，重庆市内部城乡差距因直辖与中央政策扶持呈不断降低趋势，但远远超过全国城乡平均差距比。嗣后几年间，重庆市城乡差距比不仅未能降低，反而持续走高，且频率更高，幅度更大。1996年，直辖前一年，城镇居民人均可支配收入比农村居民人均纯收入仅高出3543.91元，但直辖三年后的2000年，城市居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入的差距达到4283.86元，2002年达到5140.49元，2004年达6710.55元，2006年更高达8696元。从城乡差距比时间发生频率考察，重庆城乡居民绝对收入差距突破4000元历时5年，突破5000元、6000元仅用了2年时间，而突破7000元和8000元均历时1年时间。[26]如果除去农村居民实物折现，再加上城镇居民所享受的大量非货币性福利收入（如各种补贴、劳保福利和社会保障等隐性收入），城乡差距愈加峻切！
表4 重庆市与全国城乡居民人均收入差距比
就城乡居民差额发展速度与差额增长速度而论，虽然农村居民在发展速度比例上与城市居民大致持平，但在收入差距方面的绝大差额却越来越大。据相关数据统计，1991年城乡居民收入绝对差额的992元至2000年猛增至4027元，至2004年，更突破6000元大关。与此相应，农村居民的收入增长速度除1994—1996年三年有较明显的改观外，其余时间段均与城市居民保持数倍差距。[27]
2.区域贫困
在乡村总体贫困的背景下，西部地区的贫困程度与范围更令人瞩目。
就现有国家级贫困县而言，在2005年的592个贫困县中，西部地区占据了316个，比例达到53.4%，高出东部地区41.2%，比中部地区高出19%。（表5）
表5 国家扶贫开发重点县分布
就贫困人口分布而言，2005年的统计数据表明，西部地区贫困人口比例占据了全国农村贫困人口总数的60.6%，低收入人口占据全国农村低收入人口总数的53.9%，西部地区农民人均收入仅占全国农民人均收入水平的54.4%。（表6）
表6 西部地区贫困人口、低收入人口、收入水平所占比例
值得留意的是，仅就贫困人口指数一项进行比较，所得结论与前两项统计结论完全吻合。根据国家统计局城调总队2004年的调研报告统计，西部地区的贫困人口与中部地区、东部地区之比分别为50%、35.7%、14.3%。（表7）
表7 中国农村贫困人口区域分布
就贫困发生率（Poverty head count）而论，西部地区作为贫困区域不仅占据了贫困人口的大多数，在贫困发生率方面也高居全国首位。以2005年为参照年度，东部地区贫困率仅为0.8%，中部地区为2.5%，西部地区为5.2%，分别高出东部地区近七倍，中部地区近一倍。
3.代际贫困
所谓代际贫困，系指当整个社会结构相对稳定并日趋封闭的情形下，社会贫困阶层及其相应的生活质量判定标准、生活方式、价值观以及与此相应的制度、文化所产生的代际传承或代际转移。就其结果而言，有学者称之为“贫困再生产”。[28]偏居乡村的农民阶层如果不可能获得改变自身命运的机会，当社会分层形成定式后，其子孙也只能承受贫困、落后的“宿命”。更值得关注的是，上亿农民为寻求生存条件的改良，更为了给子孙营造较为理想的未来前景，进入城市，但城乡二元区隔及其自身禀赋不仅未能实现其预期目标，反倒在陷入城市贫困后还丧失了乡村社会中尚能勉力维持的尊严！有学者估计，2000年，城市贫困发生率约为3.44%；随着大量农民工的进城，城市贫困率迅猛蹿升，2004年中国城镇人口贫困发生率已达6%—8%。[29]针对无地无业的农民而言，退乡无土地可耕，进城居无定所，加之职业不稳定，难以享受社会保障，其现有的生存环境无疑会延及子孙后代，代际贫困的发生势不可当。
（三）角色悖论：三无“主人”的产生
耕地的锐减幅度与三无农民的增长幅度及贫困程度成正比。据统计，1987—2001年，通过征收，全国非农建设依法审批占用耕地3394.6万亩，如果加上违法侵占、突破指标及变相买卖，耕地实际被占有数为4074万—4420万亩。按人均占有土地0.8亩计算，失地农民数在5093万—5525万之间。就无地农民而言，据学者们统计，2000年年底，我国农村无地农民约为1.27亿左右。在现有1.8亿基数上的失地、无地农民的基础上，按照现行经营城市模式及征地速度，随着乡村土地产权的不断被吞并，数年后中国无地农民即可突破3个亿。[30]
以经营城市的经典样开发区为例，有关调查显示：2004年，在全国城市化进程中，仅开发区一项，总数即达6015个，规划土地面积超过了现有城镇建设用地总量。而全国耕地面积在2003年年底从原有的19亿5000万亩，锐减到18亿5100万亩，与开发区建设有着必然的因果关系。[31]
如所周知，新时期三无农民的形成与土地的强制失权有直接关系，在从农业化社会向工业化社会转型过程中，农民阶层的隐性失业直接转化为显性失业，而经营城市的制度刚性更催生了“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”阶层。
就政治地位而言，依据我国《宪法》“序言”的描述及第1条的规定，作为工农联盟基本社会阶层的农民应当是“国家的主人”；就土地产权而言，无论是《宪法》第8条规定的社会主义劳动群众集体所有制经济，还是《土地管理法》第2条规定的土地“劳动群众集体所有制”均表明农民对土地应当享有产权。但几十年的乡村地权变革不仅没有使作为“主人”的农民完整、自主地对土地行使权利，其权利、利益反致被颠覆、阉割、掩蔽、限缩。无地无业无保障的农民阶层无疑构成了一种典型的角色悖论——抽象政治地位的崇高与卑微的经济地位、社会地位形成巨大反差，也是对现有社会结构的有力反讽！
[1] 第二阶段以农村土地家庭联产承包责任制为转折点，虽然部分地区农村早已冒险推行，但本课题仍以中共中央文件或正式法律文件为基准进行划分，以获得制度的普适性论证前提。据此，真正确立农村土地家庭联产承包责任制始于1982年1月1日中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，承认其时农村实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组等均为“社会主义集体经济的生产责任制”；1991年十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》正式提出把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度。
[2] 《人民日报》1951年2月15日。
[3] 毛泽东在最高国务会议第六次会议上的讲话要点，《人民日报》1956年1月26日。
[4] 毛泽东：“关于农业合作化问题”，载《建国以来毛泽东文稿》第五册，中央文献出版社1997年版，第249—250页。
[5] 国家统计局编：《1949—1984光辉的三十五年统计资料》，中国统计出版社1984年版，第9页。
[6] 虽然家庭联产承包责任制嗣后被作为中国农村地权改革的经典样本与基本国策，但小岗村生产队社员当初的协议既无法律保障，亦无政策支持。18户社员相互间订立协议的执行力与保障力只能依靠传统道德予以维系。如对分包到户的粮食分配、共同保密、风险承担三方面的约定如下：“一、我们分到户以后，每户午秋二季所收的头场粮食，就要把国家征购和集体提留交齐，谁也不准装孬种；二、我们是‘明组暗户’，不准任何人向上面和外人讲，谁讲谁不是人；三、如果队干部因为分田到户而蹲班房，他家的农活由全队社员包下来，还要把小孩养到18岁。”值得留意的是，“谁也不准装孬种”、“谁讲谁不是人”，为政策冒险干部干活、养育子女以及后续性程式如“赌咒发誓”、捺手印等没有一项能够纳入法治语境进行考量，但却能给人以深沉的震撼力与激荡的悲壮感。
[7] 具体文件表述为：“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。”“前一个时期有些人认为，责任制只是包干到户一种形式，包干到户就是‘土地还家’、平分集体财产、分田单干。这完全是一种误解。包干到户这种形式，在一些生产队实行以后，经营方式起了变化，基本上变为分户经营、自负盈亏；但是，它是建立在土地公有基础上的，农户和集体保持承包关系，由集体统一管理和使用土地、大型农机具和水利设施，接受国家的计划指导，有一定的公共提留，统一安排烈军属、五保户、困难户的生活，有的还在统一规划下进行农业基本建设。所以它不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分；随着生产力的发展，它将会逐步发展成更为完善的集体经济。”
[8] 杨氏统计数据如下：1836—1845年民变次数为246次，1846—1855年为933次，1856—1865年为2332次，1866—1875年为909次，1876—1885年为385次，1886—1895年为314次，1896—1911年为653次。转引自张福记：“乡村危机与近代百年中国政治格局的嬗变”，载http://jds.cass.cn/Article/ShowClass.asp?ClassID=52&page=20，最后访问时间2007年6月11日。
[9] http://zhidao.baidu.com/question/602424.html，最后访问时间2009年6月3日。
[10] 户均土地面积数来源：“《中美农业合作协议》对中国农业的影响”，《国际经济评论》1999年第3期；“入世了，别忘了农民兄弟”，载《财经时报》2002年9月27日；“面对WTO挑战我国‘三农’如何突围”，载《经济参考报》2006年2月18日。
[11] 曲福田：“西方农地法的特点及启示”，《中国土地科学》2004年第1期。
[12] 黄宗智：“长江三角洲小农家庭与乡村发展·导论”，载http://www.tecn.cn/data/11637.html，最后访问时间2009年6月3日。
[13] 中央党校研究室周天勇教授在《农村土地制度改革的模式比较和方案选择》一文中提出了农村土地国有化+999年使用权模式。主张“在农村废除土地集体所有制，一切土地国有，并将宅地、耕地，以最后一轮承包为准，农民承包的四荒地、沙漠、山地、林地、渔塘等，以已经承包经营为准，都以未来999年的期限，由农民居住、使用和经营。承包后去世的人口不减土地，承包后新增加的人口不再增加土地，承包后因出嫁、外出务工、上学、进城定居等人口，仍然有土地的年期使用经营权。”http://www.china.com.cn/chinese/OP-c/505815.htm，最后访问时间2006年2月17日。
[14] 《土地承包法》此条规定精神直接引用《土地管理法》第15条第2款：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”
[15] 黄宗智：“长江三角洲小农家庭与乡村发展·导论”，载http://www.tecn.cn/data/11637.html，最后访问时间2009年6月3日。
[16] 李德彬：《中华人民共和国经济史简编》，湖南人民出版社1987年版，第347页。
[17] 黄少安、孙圣民、宫明波：“中国土地产权制度对农业经济增长的影响——对1949—1978年中国大陆农业生产效率的实证分析”，《中国社会科学》2005年第3期。
[18] 万朝林：“失地农民权益流失与保障”，《经济体制改革》2003年第6期。
[19] 胡世明的《工业反哺农业、城市支持农村的社会经济分析》一文统计的数据几乎超过上述数据的一倍，引证数据表明：在1950—1978年的29年中，政府通过“剪刀差”大约取得了5100亿元；在1979—1994年的16年间，政府通过工农产品价格剪刀差从农民那里占有了大约15000亿元的收入。文载《农村经济》2007年第2期；国务院发展研究中心副主任陈锡文则认为，整个计划经济时代，“剪刀差”让农民付出了6000亿—8000亿元的代价，http://business.sohu.com/96/61/article203586196.shtml，最后访问时间2006年3月18日。
[20] 胡世明：“工业反哺农业、城市支持农村的社会经济分析”，《农村经济》2007年第2期。
[21] 数据来源：2002年前统计数据来自《联合早报》，最后访问时间2004年4月10日；2007年数据来自凤凰财经网对国土资源部数据的统计综合，http://finance.ifeng.com/news/hgjj/20090520/682459.shtml，最后访问时间2009年6月4日。
[22] 陈锡文：“农民增收需打破制度障碍”，《经济前沿》2002年第11期。
[23] 陈晨等：“关注城市化进程中的弱势群体”，《经济体制改革》2004年第1期。
[24] 张乃侠：“当前三种‘剪刀差’制约了农民收入的增长”，《价格理论与实践》2008年第11期。
[25] 王昊：“我国城乡收入差距的现状、原因及对策”，《中国农村小康科技》2006年第9期；蒋国建：“我国城乡收入差距原因分析的国内文献综述”，《中国集体经济》2008年第3期。
[26] 黄应绘等：“缩小重庆市城乡居民收入差距的政策建议”，《统计与决策》2008年第2期。
[27] 黄黎平：“我国城乡收入差距的统计分析”，《统计与决策》2006年第12期。
[28] 孙立平：“贫困是什么？”，载http://www.aisixiang.com，最后访问时间2014年10月12日。
[29] 数据参考深圳综合开发研究院国情研究中心主任丁四保在“2006年会”（北京，2006年1月18日）上的发言，详见北京大军经济观察研究中心：“中国城市贫困的起因与对策——2006中国脑库年会专家发言要点”，载http://www.wyzxsx.com/Article/Print.asp?ArticleID=6464，最后访问时间2013年7月19日。
[30] 相关数据采自《领导决策信息》2004年第4期。
[31] 数据来源于2004年4月10日《联合早报》。