四、集体建设用地改革中的价值平衡及其“制度群”构想
基于价值冲突的绝对性，诸价值之协调与平衡，不可能是不分轻重的盲目统一，而是有其“主从关系”;但这种“主从关系”并非绝对，不同层面的“主从关系”是不同的。同时，价值平衡也不是抽象的，而必须由一个具体的“制度群”来实现之。
(一)集体建设用地关系中的公、私领域
从法律关系的角度，集体建设用地制度显然可划分为公、私两个领域，它们的区别如下:在权源上，前者以作为公权的土地行政管理权为起点，后者则以作为民事权利的集体土地所有权与建设用地使用权为起点;在调整方式上，前者适用强制或禁止的行政方式，而后者适用意思自治的市场交易方式;在规范构成上，前者主要是强行性规范，后者则是任意性规范;在救济模式上，前者必须对行政行为的合法与合理性作出法律判断，而后者主要采用协商与利益补偿的方式;在法律责任上，前者会涉及到行政或刑事责任，后者则只涉及民事责任。
建设用地关系中的公、私领域，并不是简单的并存，二者之间具有逻辑上的先后次序。私法领域主要是解决机会平等、个人权利保护以及经济效率问题，我们可将其表述为“鼓励自由发展”;公法领域主要解决社会安全、秩序稳定以及实质公平问题，可以归结为“保障和谐发展”。只有“产生问题”才谈得上“对治问题”，“保障和谐发展”正是为了矫正“鼓励自由发展”的各项负面影响才出现的。这一顺序的不可颠倒，恰证明了建设用地制度中私法规范是公法规范的前提。而从近代法的“权利放任”到现代法的“权利限制”，也正体现了制度逻辑与历史进程的统一性。
(二)建设用地公、私领域中不同的价值主从关系
根据逻辑上的先后并不能确定价值上的主次位置;私权为公权的前提，并不能推导出平等、权利、效率在任何情况下都优先于安全、稳定、公平。要平衡这两组价值，必须区分以下两个层次:
在建设用地私权关系的调整中，应当坚持形式平等、权益保护和经济效率的优先性，兼顾安全、稳定与公平。集体建设用地私权关系包括:集体土地所有权的决策(即权利行使)关系、集体建设用地使用权的出让(即权利创设)关系、集体建设用地使用权的市场流转(转让、租赁、抵押、入股)关系、集体及其成员(农民)对建设用地出让所得收益的分配关系。当价值冲突出现在这些关系中时，平等、维权与效率理应处于优先位置:应保证交易主体(集体及其成员、集体与其成员之外的自然人、法人及其他组织)之间的形式平等，特别是要杜绝地方政府或村干部对集体建设用地交易与收益分配的干预;要充分保障集体组织的土地所有权和农民个人的成员权，由其自主决定土地的出让与收益分配;通过市场来形成集体土地使用权的对价，走出政府主导的用地模式。在这些私权关系中，安全、稳定与公平依然是重要的法价值，现代社会的法律发展趋势表明，私法在维护个人利益的同时也兼顾了公共利益。比如，权利不得滥用，集体土地出让不能造成土地的闲置浪费;再如，根据物权法定原则，集体不能在法定形式之外任意利用其土地。这些制约的实现机制依然是私法性的，因此本质上不同于公权限制。
反之，在建设用地公权关系的调整中，应当坚持社会安全、秩序稳定和实质公平的优先性，兼顾平等、维权与效率。集体建设用地公权关系包括:土地利用规划(规划管理)关系、土地用途管制(转用许可)关系、土地整理(土地复垦与保护等综合整治)关系、地籍管理关系、土地市场准入许可关系、土地权利价格管理关系、土地交易税收关系。当这些关系中出现价值冲突时，应优先考虑社会安全、稳定与实质公平的需要:政府部门应严格履行土地规划与转用审批职责，切实保证耕地安全，绝不能因地方财政利益而滥权渎职;彻底分离国有土地所有权代表机构和土地管理机构，使后者完全退出土地交易市场，中立行使其行政职权;依法征收和使用土地交易税，调节收入差距，发展耕地复垦，完善农村社会保障，维护社会公平与稳定。同样，平等、权益保护和效率在公权关系中依然有其重要意义，在不妨碍主导价值目标实现的前提下，应尽可能避免对这些法价值的损害。比如，行政部门可通过主张法定优先购买权的平等方式来实现土地整理的目标，充分地保障个人权益;再如，地籍管理中的调查与编制等事务可以利用市场方式来提高效率。
(三)实现价值平衡的集体建设用地“制度群”构想
立法价值的多元平衡，决定了集体建设用地改革不能仅涉及某个单一制度，而是一个系统性的制度改革。要建立“统一开放、竞争有序”的建设用地市场，要使农村集体及其成员真正受益于市场经济，要在保证社会活力的前提下实现“更加公平、更可持续”的发展，我们需要一个综合性的“制度群”。这个“制度群”的构成及其各部分之功用如下:
第一，集体建设用地决策与收益分配制度。赋予农民更多的财产权利，首先要落实农民作为民事主体与作为客体的集体财产之间的法律治理结构问题。集体土地所有权的主体本应是集体经济组织(村集体或村民小组)，农民作为集体成员通过行使成员权落实其对集体土地的决策与收益。然而，由于历史原因，集体经济组织不同于民法上的法人、合伙或共有关系，缺乏清晰的产权治理结构;[8]再加上中国各地村集体组织形式差异极大，以至于现行法对其行使主体也规定的语焉不详。于是在实践中，集体土地决策权往往由作为村民自治组织的村委会甚至村干部把持，村民权益难以保障。要破解这一难题，需要从“分”与“立”两个角度入手。“分”指农村的“政企分开”改革，即严格分离村民自治组织与村集体经济组织的职能，前者致力于农村公共管理与公益服务等非营利性事业，后者则完全脱离自治组织的干涉、独立行使集体所有权。“立”则是指对集体经济组织进行股份制改造，赋予村民表决、受益及退出等权利，使其能够真正拥有对集体经营性财产的占有、使用与收益等权能。这些改革是从静态的角度为统一建设用地市场的建立奠定了主体方面的基础。
第二，城乡统一的建设用地市场交易制度。城乡发展一体化是我国经济和社会发展的方向，统一的市场机制则是其必由之路。针对目前建设用地市场“城乡分轨”的现状，这一改革应采取逐步推进的策略:首先，应调整土地所有权与城乡规划的关系，通过法律修订改变“城市土地属于国家所有”这种“以规划定权属”的不合理标准，树立“国家、集体土地均可进行城镇化建设”的用地观，以应我国城市化发展的现实需要;其次，比照国有土地使用权出让的相关法律规定，允许集体经济组织自主出让集体建设用地，通过招、拍、挂等公开竞价的方式，由市场决定土地使用权价格，最大限度地实现其市场价值;最后，完善集体建设用地使用权市场流转的配套制度建设，如流转登记制度、使用权出资制度、使用权租赁制度以及抵押制度，主要涉及不动产登记、公司、合同以及担保等法律法规的修订。这些配套制度的完善，将决定统一建设用地市场能否有序运转。特别要注意的是，在金融领域，由于信用链条的关联性极强，在集体土地使用权抵押登记和抵押权实现机制未有相应完善的情况下，集体土地抵押可能引发较大风险，因此必须慎重为之。这些改革从动态角度为“自由流动、平等交换的现代市场体系”奠定了权利基础。
第三，相关土地管理制度。如果说以上两种制度构成了建设用地使用权市场机制的话，那么与建设用地有关的土地管理制度则旨在对治这一市场所引发且其无力解决的安全、稳定及公平问题。要提高当前土地管理的实效性，相关政府部门应严格做到“有所为、有所不为”。在“有所为”的方面，主要有:做好地籍调查和土地权属调查工作，提高土地登记率和发证率，规范地籍档案和权利公示，为土地流转打好技术基础;建立科学的土地分级与估价制度，为市场交易提供价格标准，确定土地最低保护价，避免集体资产流失，损害农民利益;制定合理的土地利用总体规划与年度计划并严格执行之，杜绝“规划外”土地交易;严格依照法定权限与程序办理土地用途转用许可，保障耕地安全。“有所不为”主要是两方面:一是政府要完全退出土地市场交易的具体利益关系，做到中立执法;二是要确保市场在土地资源配置中的决定性作用，缩小征地范围，严格按“公共利益”的需求征收土地。比如，在土地整理中，应以市场为主、行政为辅，无论是“增减挂钩”还是“地票交易”，都要借助于市场机制来进行，尊重集体及其成员的主体地位，不搞变相强制。
第四，健全的农村社会保障制度。土地不是社会保障，上文已述，但不可否认，土地权利入市，在给农民和农村地区的发展带来动力的同时，也会给农村社会保障造成一定压力。从历史来看，城市化过程中，农民与土地的分离，必然带来其生活风险问题。应辩证地看待集体土地入市与农村社会保障的关系:一方面，工业化、城乡化是社会发展的必然，不能因缓解社会保障压力而拒斥之;另一方面，正是这些发展才带来了对社会化保障机制的需要，以抑制市场的消极影响。较为务实的态度应是:国家与社会要勇于承担责任、不断加大投入，完善农村社会保障，发挥其“社会稳定器”作用;同时，土地流转也要协同分步进行，先从对农民基本生活影响较小的经营性建设用地开始，逐步推进到农村公益用地和宅基地。
第五，建设用地使用权交易税收机制。“土地财政”是集体建设用地改革中非常棘手的一个问题，尽管这一现象极不合理，但却是当前制度改革不得不面对的现实。要真正解决这一问题，必须从改革税收机制入手。建立并完善与土地交易相关的各税种，通过税收来缓解财政难题，是逐渐使地方政府从土地市场中抽身而退、回归市场管理者的单一职能，进而理顺政府与社会利益关系的必由之路。同时，通过征收土地交易税，能够调节收入差距，减少“土地暴利”所引发的种种社会不安;也可运用税收的跨区域特点，平衡不同区域的经济发展。此外，税收的合理使用，也为保护耕地和改善民生提供了物质基础。
笔者认为，集体建设用地改革只有从以上五个方面协同推进，才能实现安全、稳定、公平、平等、权利、效率诸价值之间的平衡，从而形成“既充满活力又和谐有序”的社会治理机制。
[1]山西大学法学院讲师，主要从事民法及法学基础理论研究。
[2]郭道晖:“中国立法的价值取向”，载《法制现代化研究(第二卷)》，南京师范大学出版社1996年版，第142页。
[3]叶扩:“‘农地入市’政策应缓行”，载《中国青年报》2009年11月23日第4版。
[4]邓科:“土地能保障农民什么”，载《南方周末》2001年6月14日;梁彗星主编:《中国物权法草案建议稿》，社会科学文献出版社2000年版，第532页;孟勤国:“物权法开禁农村宅基地之辩”，载《法学评论》2005年第4期。
[5]孙淑云、柴志凯等:《新型农村合作医疗制度的规范化与立法研究》，法律出版社2009年版，第14页。
[6]尹飞:《物权法·用益物权》，中国法制出版社2005年版，第327页。
[7]温铁军:“农民住房转让对农民有风险对城里人有好处”，凤凰网http://city.ifeng.com/special/sanzhongquanhui/20131116/401573.shtml.
[8]曹笑辉、曹克奇:《告别“权利的贫困”——农村集体建设用地流转法律问题研究》，法律出版社2012年版，第29-32页。