三、集体建设用地改革中价值冲突的具体分析
可见，制度改革中的价值选择，绝非简单的“弃旧从新”问题。面对多元化的价值要求，我们必须对其冲突进行深入分析，为诸价值之协调与平衡奠定基础。
(一)价值冲突的绝对性与相对性
立法价值的冲突，首先体现在各基本价值之间的“不可通约性”，即他们之间在概念与逻辑上具有本质的不同。例如，社会稳定与私权保护这两项价值，分别以社会与个人为其本位，在出发点上就截然相反;再如，形式平等与实质平等，前者着眼于抽象人格的一致性，是法律普遍性的前提，而后者着眼于每个人在能力、地位等事实上的差别，是补偿性正义的基础。正因为如此，我们不可能在诸项基本价值之间简单地进行臧否，也不可能以一种价值去完全取代另一种价值。这体现在集体建设用地制度改革中，就要求我们不能随意或有意的在诸价值中进行拣选，而必须全面地观照这些基本价值，尽最大可能去避免价值失衡。从这个意义上讲，现行建设用地制度之所以引发了许多矛盾与争议，正是因为其在价值取向上的狭隘与偏颇。
同时，我们也必须认识到，立法价值冲突的绝对性是建立在理论抽象层面上的，这种绝对性影响与其说是立法选择与决策，不如说是立法的前提与态度:从价值冲突的绝对性，并不能得出价值倾向、目标及其具体安排。当立法抉择之际，站在抽象角度去谈这些价值的冲突，往往是无意义的。比如，人们在谈到中国农村的社会治理问题时，经常用“一管就死、一放就乱”这样的表达，仿佛这是难以化解的“死结”。实质上，这类“常识”恰是以“大而化之”的方式将抽象价值冲突的绝对性直接运用到具体社会问题的解决当中:限制与放任诚然是两种截然对立的治理模式，它们分别侧重于秩序与效率、社会与个体;但是，所谓“乱”或“死”这些现象是否直接且全面地来自于放任或限制的治理措施，或者进一步说，从经验意义上的“乱”或“死”的治理结果，能否反推出其背后预设的两种价值在制度设计时的不可兼顾，从而彻底否定“活而不乱”、“治而不死”的制度可能呢?再高远的价值，都必须在具体过程中落实，这种脱离制度“语境”与实现过程的“价值分析”，不仅毫无助益，而且将阻碍我们的制度探索。
因此，在制度设计层面，立法价值冲突又具有其相对性。笔者下文的分析将进一步证明:《决定》所提出的“确保社会既充满活力又和谐有序”的治理机制是完全可能实现的。
(二)价值冲突下的制度选择
立法价值通过制度转化为立法目标，并通过制度的具体运行而实现之。价值冲突在抽象层面上的绝对性，要求我们必须兼顾诸价值;而价值冲突在制度层面上的相对性，则为选择一个具有“价值兼容性”的制度方案奠定了可能。这一制度选择，可通过对现行法价值目标实现手段的具体分析来说明之:
第一，保证“粮食安全”并不必然导致“城乡分轨”的建设用地制度。非农用地资本利润率远高于农用地，无限制的市场必然导致农用地向非农用地的“流失”，因此，世界上任何一个国家的政府都会进行土地管制。但是，通过“身份”区别对待土地市场上的土地所有者、赋予其不同权能，却与土地管制无任何必然联系。在相同限制条件与程序之下，土地用途或规划管理的效果，并不因其管理对象是国有还是集体而有所不同。既然国有土地进入市场不会影响土地管理目标的实现，那么以此为由限制集体土地入市就是不合逻辑的。从事实来看，“城乡双轨”的土地制度，不仅未成功解决耕地保护问题，而且还滋长了地方政府违法征地的牟利冲动，严重影响了土地规划管理与用途管制的实效性。
第二，农村社会保障并不等于限制农民土地权利。我们不能将某物事实上的“有用”直接等同于社会保障，这是对社会保障的误解。所有财产都可满足人之需要，但社会保障具有“社会性”，只有那些通过多方筹集，并通过“大数法则”产生保障效用的社会化制度，才是社会保障。[5]从法律上讲，社会保障资金与一般民事财产有明显区别，前者以限制为原则，而后者以意思自由为原则。因为某物对所有人“有用”即将其定性为社会保障，不仅逻辑混乱，不能真正实现保障作用，而且也是对财产权的过分干预，是“官逼民自保”。[6]因此，禁止集体土地入市并非缓解农村社会保障压力之正道。
第三，实质公平与市场效率并非水火不容。在关于农民财产入市的讨论中，至今仍有观点认为这对农民“不公平”。[7]公平的形式与实质矛盾是法学中永恒的命题。但形式平等是实现正义的基本前提，集体土地不能平等入市，这本身就是最大的不公平。而且，“能够”入市交易只是提供一种可能，而不是事实上强制农民转让土地权利，最终决定权仍在农民自己手中。另外，农民土地权利入市，恰可通过市场机制来实现其利益最大化，相比现行法之下农民无权选择且不能“讨价还价”的征地模式，显然是向实质公平的进步而非倒退，是效率与公平的“双赢”。
综上分析，现行立法在实现价值目标的制度选择上，进入了思维定势和认识误区;既然上述目标并非必然导致这样的制度选择，那么在制度改革中选择更有“价值兼容性”的解决方案以平衡诸立法价值，就是既可欲亦可求的。