二、集体建设用地改革目标价值分析

(一)集体建设用地改革的目标

上述诸价值取向及其制度的形成，有其必然性，如:集体所有制、市场机制的不健全、公私法传统的缺位等。但正如本文开始即已指出的，对现行立法进行改革完善已是势在必行，理由如下:第一，在社会转型期，作为立法基础的“国情”是复杂多变的，而立法要在“变”中把握“不变”，就必须从社会发展的趋势出发，具有适当的前瞻性;第二，立法价值是多元的，现代法律在一些基本价值立场上是并重和平衡的，而不是孤立和排他的;第三，立法价值目标与实现手段之间并非一一对应的关系，实现某一价值，或许有不同的路径选择，而各路径之间，也必然存在有效性与实现度的区别。以上三点，在《决定》中分别体现为“城乡发展一体化”、“赋予农民财产权”和“市场的决定性作用”三个方面，从而构成集体建设用地改革的三个目标。

(二)改革目标的价值分析

第一，“城乡发展一体化”表达平等的诉求。《决定》提出，“建立城乡统一的建设用地市场”，集体与国有建设用地“同等入市、同权同价”，从而“推进城乡要素平等交换”、“平等使用”，“让广大农民平等参与现代化进程”。这些举措，是我国社会发展模式由“城乡分治”转变为“城乡一体”的必然要求，其实质精神即超越“国有”与“集体”的身份限制，实现同类权利的平等行使、平等受益和平等保护。当然，这里的平等主要是指立法平等，一种“起跑线上的平等”，应属于“形式公平”的范畴。

第二，“赋予农民财产权”重视保护个人权益。《决定》提出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，“维护农民生产要素权益，”“增加农民财产性收入”。在这些表达中，集体土地不再被单纯定义为农村社会保障的物质基础，而是作为可以为农民带来经营性收益的财产权利客体而存在。这意味着集体土地由“被动”财产向“主动”财产、其功能由社会保障向个人权益的重要转变。

第三，“市场的决定性作用”强调经济效率的提高。《决定》提出建立“要素自由流动、平等交换的现代市场体系”，“提高资源配置效率和公平性”，“缩小征地范围”，“减少政府对资源的直接配置”。也就是说，主要由市场而非政府来决定土地资源的基本配置，从而实现优化配置，提高土地资源的利用效率。这与以往单纯强调土地规划与用途管制的思路相比有显著的变化。

值得注意的是，这三方面尽管是不同的价值项，但却形成了一个有机的价值体系，其相互间具有内在的关联:立法的形式平等是保护个人权益的前提，不能平等保护的权益将异化为一种特权，在法律明确保护财产权益的前提下，形式平等本身就是保护个人权益的重要内容;而形式平等与个人权益保护，是市场交易得以进行的基本条件，二者共同构成了市场发挥决定性作用的基础。因此，形式平等、个人权益保护和经济效率三者间的相互依存要远大于相互矛盾，这也体现了建设用地改革目标的内在一致性。

(三)制度改革与现行立法价值的关系

那么，制度改革目标价值的确立，是不是意味着现行法中社会安全、稳定及实质公平等价值取向将被未来立法所排斥呢?答案显然是否定的。正如上文所述，立法价值与其制度落实之间是有距离的，制度的缺陷或不符合现状，并不意味着其背后立法价值的错乱或“过时”。安全稳定与实质正义，恰是法律永恒的追求。《决定》在论及建设用地改革时，丝毫没有放松对这些价值的关注，而是将它们作为改革的前提与基础。“正确处理改革发展稳定关系”、“在符合规划和用途管制前提下”、“慎重稳妥推进”、“促进社会公平”，这些表达正是对现行立法价值的肯定与坚持。于是，在集体建设用地制度改革这个问题之中，便形成了安全稳定公平与平等权利效率这两组价值之间的分立与对峙。