一、现行集体建设用地制度的价值取向

(一)现行集体建设用地制度的特质

我国《宪法》规定“城市的土地属于国家所有”，明确了土地的“城乡分割”。在这一总体精神下，《土地管理法》建立了农村土地承包经营权和国有建设用地使用权的“二元土地利用体系”，使“集体土地”与“建设用地”完全隔绝，将经营性建设用地严格限定在国有土地范围内。而2007年制定的《物权法》也搁置了集体建设用地问题，通过参照《土地管理法》的规定而维持现状。当前集体建设用地制度的特质可总结为如下三个方面:

首先，在立法体例上，现行法律法规均将城市国有建设用地与农村集体建设用地分开规定，对前者的流转持较为开放的态度，而对后者的流转则竭尽所能的“严防死守”，这种近乎歧视性的不平等保护，形成了当前土地供方市场中“国有一元独大”的垄断局面。

其次，在立法目标上，我国当前建设用地流转制度的主要目的，在于加强土地用途分类管制，以确保公权力对土地使用形式与使用规模的有效控制，而不是通过保护不动产流转以实现民事权益和土地资源的优化配置。

最后，在立法形式上，建设用地流转主要由《土地管理法》等公法规范来调整，而在《物权法》等私法规范中，其相关内容却比较单薄，且存在诸多指示参照条款，引入大量公法规定，从而呈现出一种“强公法弱私法”的态势。

(二)现行集体建设用地制度的价值取向

以上“城乡双轨”、“限制为主”和“强公弱私”的制度特质，背后有其深刻的价值取向。分析立法的价值取向，最权威的根据莫过于立法理由书;我们可以通过分析《土地管理法》和《物权法》这两部代表性法律制定之时的“立法说明”，来探寻其价值基础。

1998年《关于〈中华人民共和国土地管理法(修订草案)〉的说明》指出，非农建设严重占用耕地引发尖锐矛盾，因此法律应“严格建设用地的审批管理，控制城市建设用地规模，加强农村集体土地管理”，“通过土地用途管制，加强对农用地、特别是对耕地的保护”。这一理由在《关于〈中华人民共和国物权法(草案)〉的说明》(后简称《物权法说明》)中再次出现。而在近年来的社会讨论中，也有学者担心集体建设用地将危及耕地。[3]

2007年《物权法说明》还提出集体土地所承担的“社会保障”功能:考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，土地是农民安身立命之本，因此放开土地使用权转让和抵押的条件尚不成熟。这一态度，也为学界许多专家所支持:土地具有农村社会保障的功能，如允许其自由流转，将会危及农民基本生活，影响社会稳定。[4]

在此背后，还隐藏着现行立法对农民“身份”持有的一种基本态度:农民是弱势群体，法律应当首先对其进行特殊保护，而不是强调平等对待。从农民转让承包经营权必须先获得收入稳定的非农职业，到因为害怕农民失地而严格限制甚至禁止其利用集体土地，都体现出现行制度对农民的“特殊保护”。

可见，“保护耕地”、“农村社会保障”与“农民特殊保护”，是当前集体建设用地制度所欲实现的主要目标。其中，“保护耕地”是为了确保“地少人多”国情下的粮食安全;“社会保障”是为了农村社会的和谐稳定;而“农民特殊保护”则旨在实现实质意义上的公平。因此，当前的集体建设用地制度，主要倾向于社会安全、稳定与实质公平诸价值。