我国集体建设用地改革中的价值冲突与平衡

曹笑辉[1]

摘要:我国集体建设用地改革涉及到多元的立法价值，如何协调诸价值间的冲突并实现价值平衡，是制度改革首先必须解决的基本问题。对现行法与改革目标之立法价值的分析表明，改革绝非简单地“弃旧从新”，而是必须兼顾两者。价值冲突的相对性表明，通过具体制度选择来对价值冲突进行协调是可行的。价值主从关系在建设用地公、私领域中有明显的区别。在此基础上，本文提出了建设用地“制度群”的构想，以形成“既充满活力又和谐有序”的治理机制。

关键词:集体建设用地　价值冲突　平衡

当前我国不断加速的城镇化进程，需要大量农村集体土地转化为新增建设用地。但按照现行《土地管理法》的规定，任何单位和个人进行建设，都必须依法申请使用国有土地。这意味着，集体土地要进行经营性建设，必须经过征地程序转化为国有土地，而不能直接进入建设用地市场。这种立法模式以行政征收代替了市场在土地配置中的基础作用，一方面使农村集体及其成员不能充分行使土地权利、享有土地的市场收益，另一方面又形成了征收与出让之间的高额地价差，导致“土地财政”的恶性循环。“城乡分轨”的制度设计，不仅造成土地市场的供方垄断，破坏了市场经济的健全，更为“寻租”行为提供了便利，引发征地纠纷，影响社会和谐。学界与舆论对现行集体建设用地制度已多有訾议，并逐渐形成了改革共识。在这一背景下，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(后简称《决定》)，提出“建立城乡统一的建设用地市场”，实行集体土地与国有土地的“同等入市、同权同价”，明确了集体建设用地改革的总方向。

但是，从立法政策层面进入到具体制度设计，并非一个简单直接的过程，其间必须完成立法价值的选择以及立法目标的确立。所谓立法价值，指“制定(或修改)法律(或法规、规章)，对确认、分配、衡量、维护某种或某些社会关系与社会利益所能产生的符合立法主体需要或立法目的的效益。”[2]简言之，立法价值是立法作为手段或工具去促进实现的某些社会价值;由于社会需要的多元性，各价值之间往往有轻重缓急乃至激烈冲突，因此在立法时必须有所取舍，而这种取舍所遵从的标准与依据，即为立法价值取向，它通过立法目标体现并落实。因此，建设用地改革，必须面对现行法价值取向与改革目标价值之间的冲突问题，这也是当下相关法律修订举步维艰的主要原因。笔者以为，解决这个问题，并非简单的选择“弃旧从新”即可，而必须在综合分析各价值实现层次与实现手段的基础上，厘清其内在关系，以形成平衡各立法价值的制度框架。本文正是围绕这一目标进行分析与论证，为启动中的集体建设用地改革提供一些思路与建议。