一、专门法院的中国样本：历史沿革与运行实效

（一）专门法院的历史沿革

1952年，在“三反”运动中，部分省、市人民政府批准所在地铁路管理局设立铁路人民法庭，专门审理“三反”案件。1953年10月，根据《第二届全国司法会议决议》有关逐步建立健全工矿区和铁路、水运沿线专门法庭的决议，成立天津铁路沿线专门法院。

1954年9月《人民法院组织法》通过后，在全国铁路局所在地建立了16个铁路运输法院；在铁路分局所在地设立39个派出法庭。1954年10月成立天津区水上沿线专门法院，1955年7月成立上海水上运输法院，1957年9月国务院通过了《关于撤消铁路、水上运输法院的决定》，同意将已经建立的19个铁路、水上运输法院和31个派出庭予以撤销。

1979年7月新的《人民法院组织法》通过。1980年11月司法部、铁道部发出《关于筹建各级铁路法院有关编制问题的通知》，开始重新建立三级铁路运输法院（在北京设立的铁路运输高级法院1987年5月被撤销），并依据1982年4 月23日最高人民法院《关于铁路运输法院办案问题的通知》在当年5月正式办案。目前全国共有17个铁路运输中级法院，59个铁路运输法院。

1983年9月修改后的《人民法院组织法》出台。1984年5月最高人民法院、交通部发布《关于设立海事法院的通知》，在六个口岸城市设立海事专门法院。1984年11月全国人大常委会通过《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》，授权由最高人民法院根据需要在一定沿海港口城市设立海事法院，在当年11月28日最高人民法院颁布《关于设立海事法院几个问题的决定》，设立5个海事法院，其后最高人民法院以决定、批复的形式，陆续在1989年9月、1990年3月、1992年12月、1999年7月同意设立4个海事法院，目前全国共有10个海事法院。

1978年起，东北、内蒙古等国有林区所在县在管辖区的林业局建立了一批林区人民法庭。1982年12月，黑龙江、吉林两省国有林区在原有林区人民法庭基础上组建了森林法院，甘肃省白龙江林区和云南省西双版纳林区组建森林法院，在林业管理局所在地或森林集中连片地区组建中级森林法院。1983年《人民法院组织法》修改后，根据最高人民法院法司字［1984］11号《关于在林区设立法院机构的批复》，森林法院改为林区基层法院，中级森林法院改为中级法院分院。目前吉林省有中级法院分院2个，林区基层法院18个，甘肃省有中级法院分院1个，林区基层法院4个，黑龙江省设有1个林区中级法院，23个林区基层法院。

我国还曾经在1979年和1984年分别成立胜利油田两级和辽河油田两级法院，后分别于1995年和2004年改制为地方法院。目前黑龙江还有1个农垦中级法院，8个基层农垦法院，甘肃等地还设有矿区法院。

（二）专门法院的利弊之辩

1.对专门法院优势的肯定

（1）专业性。专门法院最重要的优势就在于专业性。“专门法院的法官在狭窄的领域上实现了高度的专家化”。[103]“法官们对这类事务有专门的知识和经验，因此对于个人而言，其法律适用的质量更高”。[104]

（2）相对独立性。由于水运、铁路、林区、矿山不以行政区划为限，跨区域性较强，专门法院的管辖多为跨地域管辖，这在一定程度上赋予专门法院相对独立性，有利于排除地方保护主义的干扰。

（3）法律适用的统一性。专业性和相对独立性所带来的另一个优势是法律适用的统一性。“法官在某一特定的技术领域具有专业知识，提供了一种在该专业领域避免法院或上诉法院之间法律冲突的机会”。[105]“由于通过判决作出宣告的是单独的法院，而非全国统一的一般管辖权的法院，从而可以使法律原则的歧义得以避免。”[106]

2.对专门法院弊端的担忧

（1）利益部门化（企业化）或集团化。“由于这些法院人财物均由部门或企业管理，干部也主要由部门和企业派出，有些法院院长同时是企业领导班子成员，这就难免滋生部门保护主义和企业本位主义”。[107]最易引发学者和公众关于法院部门化（企业化）的担忧。[108]而即使专门法院不从属于部门或企业，“如果某一法院长期处理与某一利益集团有关的案件，它有可能受到该利益集团的强烈影响，支持创立专业法院可能反映了一种狭窄的利益”。[109]

（2）破坏司法体制完整。如果不适当的设置专门法院，“把本归普通法院的管辖权划给专门法院会对司法政策的基础产生影响”。[110]专门司法事项的过度划分会割裂司法统一体制。

（3）影响司法资源有效配置。有学者认为，一方面，专门法院审理的小额案件跨区域管辖可能不利于方便当事人诉讼，另一方面，在当前司法资源相对紧张的情况下，专门法院“年均收案量、人均办案量偏低的现象并不合于效率原则。”[111]

（三）专门法院的运行实效

要正确对待专门法院的利弊之辩，只有放到专门法院运行现状和实效中去检验。通过分析，可以发现专门法院的运行呈现以下态势：

1.专门法院的受结案数量明显偏少。尽管海事法院、铁路运输法院等专门法院的受案范围总体上不断扩大（表一、二），但受结案数量的总数和人均数与普通法院相比仍然存在明显偏少的问题。海事法院的一审受案数大幅低于全国法院平均数（图一）[112]；铁路运输两级法院的年均办案数也仅在200余件[113]；黑龙江林区中级法院66名法官，年均办案300余件，人年均办案数不超过6件，下辖23个林区基层法院人年均办案数基本在10～20件，最高的30余件，最低的不到3件。此外，还存在“地方法院出于诉讼收费、地方保护等因素考虑争管辖权”[114]以及本应由专门法院管辖的案件诉讼到地方法院的现象，加剧专门法院案件的流失。

2.专门法院的法律效果无明显优势。与普通法院相比，专门法院的专业性并没有给专门管辖案件质量带来明显优势，甚至在某些方面还相对较低。海事法院的平均一审服判息诉率低于全国法院的平均值，还呈现出降低的趋势（图二）。在最高人民法院公报案例中，海事、铁路等专门法院相关案例所占比例很小（图三），林业法院相关案例数甚至为零，这在一定程度上说明专门管辖案件的典型性并无明显优势。[115]

3.专门法院的法律基础先天不足。1954年9月通过的《人民法院组织法》第二十六条规定“专门人民法院包括：（一）军事法院；（二）铁路运输法院；（三）水上运输法院。”1979年7月出台的《人民法院组织法》第二条第三款规定“专门人民法院包括：军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、其他专门法院。”1983年9月2日第六届全国人大常委会第二次会议决定将《人民法院组织法》第二条第一款第二项“专门人民法院”修改为“军事法院等专门人民法院”，并删去第三款。[116]除根据全国人大常委会的决定设立海事法院之外，根据“法无明文规定即禁止”的公法原则，目前所存在的铁路运输法院、森林法院、农垦法院等所谓“专门法院”实际上面临着“无法可依”的“身份危机”，其所赖以存在的法律基础先天不足。[117]

4.专门法院的专门性发展后天乏力。专门法院最显著的特征就是司法专门性，而专门性最突出、最直接的表现就是适用法律的专业化。从三十年来专门司法解释的数量变化分析（图四），适用法律的专业化不容乐观。一是数量少，特别是有关铁路运输、林业森林的司法解释绝对数量少，二是专门司法解释的数量变化在2000年之后呈大幅减少趋势。另外，会议是最高法院政法治理的重要方式，海事、铁路运输、林业等专门法院审判工作会议的频度总体要低于刑事、民事、行政等普通审判工作会议频度，而且以会议纪要形式形成的共同认识也较少（表三）[118]，在一定程度上反映出专门法院在法律统一适用机制形成方面相对落后，专门性特征发展后劲不足。

二、专门法院的外域样本：特定专属管辖形态

我国专门法院在实际运行中所反映出诸多问题，是否可以从域外的专门法院经验中找到改善专门法院运转方式的思路呢？

（一）域外专门法院样本

德国：德国的专门法院除军事法院外，还包括名目繁多的行政法院、财政法院、劳动法院、社会法院、专利法院和惩戒法院等。与普通法院具有独立司法地位不同，这些专门法院分别隶属于不同的行政机构，行政法院隶属于内政部，财政法院隶属于联邦财政部，劳动法院和社会法院隶属于劳工部。各州的专门法院隶属于各州相关行政机构。德国还有专门的《劳动法院法》、《社会法院法》、《财政法院法》等作为专门法院的办案依据。专门法院共同构成德国的行政司法系统。[119]

法国：法国的法院系统总体上也分为司法法院（普通法院）与行政法院两大序列，其中司法法院序列的专门法院包括商事法院、劳资法院、农村租约对等法院、社会保障法院、少年法院、军事法院等，而行政法院序列的专门法院（庭）数目繁多，既有常设性的，还有临时性的，其中比较重要的有审计法院、财政和预算纪律法院、补助金和津贴法院、战争损害赔偿法院等（下图）。法国《新民事诉讼法典》中关于劳资法院、农村租约对等法院、商事法院等有专章节特别程序的规定。[120]

美国：“通常说来，联邦法院体系并不为某些特殊的法律事务设立专门法院。但有两个明显的例外，一个是美国联邦索赔法院，一个是美国国际商贸法院。”[121]美国还有一类判定一些特殊法律事务的事实问题的联邦专门法院，包括武装部队上诉法院、退伍军人上诉法院、税务法院以及破产法院。各州设立的专门法院不尽相同，如交通事故法院、家事法院、遗嘱检验法院和小额索赔法院等。

此外，比较有特色的专门法院还有澳大利亚的新南威尔士州土地与环境法院[122]、日本的家事法院[123]及派出法庭以及英国的验尸官法院、青少年法院和专业法庭。[124]

（二）域外专门法院评述：一种特定管辖形态

1.专门法院是专属管辖的一种特定形态。尽管对于德国专门法院的管辖属于诉讼途径专属管辖还是职能管辖有不同理解，[125]但对其属于专属管辖的一种特定形式并无争议，因为“职能管辖总是专属管辖”。[126]法国法中，专门法院的管辖属于“职权管辖”，与德国法上的职能管辖类似，其作用之一在于确定同一法院系统内部同一级别的普通法院与专门法院。美国的事物管辖（诉讼标的管辖权）[127]划分联邦和州法院分别对哪些具体事项（民事纠纷）有管辖权，虽然只确定了部分案件的专属管辖权及专属无管辖权，并未完全解决普通法院与专门法院的管辖划分，但其性质仍然属于专属管辖。各国专门法院的存在有历史、文化、传统、体制等不同原因，但其共同的法理基础在于专属管辖。

2.专门法院特定专属管辖的立法保障。专门法院的特定专属管辖体现在各国的专门立法保障之中。德国有几部专门法院法；美国有专门的《美国国际贸易法院诉讼规则》等特别规定；日本颁布了《家事审判法》和《家事法院派出法庭设置规则》等；澳大利亚新南威尔士州专门制定了《土地和环境法院法》、《土地和环境法院规则》等。