五、跟进式治理的路径依赖、例外与补强
(一)跟进式治理的路径依赖
法院跟进式治理模式的形成类似于在制度变迁过程中因报酬递增和自我强化机制而产生的对传统既定路径的依赖。[52]“路径依赖”的事实既存于历史和现实之中,既存于法院治理行为的方方面面。跟进式治理模式强调国家治理体系的整体性、系统性和协调性,可以保证治理目标整体定位,保持治理结构协调一致,形成治理单元合力,最大程度消除治理过程内耗,实现治理效果叠加。经过长期的历史进程和反复的实践验证,跟进式治理模式已形成定势,具有持续性和规律性的力量,无法轻易否定和摆脱。
(二)跟进式治理的例外
法院对跟进式治理形成“路径依赖”,循之展开一系列治理行为。但在政府工作报告和法院工作报告中“调解(调处)”一词出现次数的对比中[53](图三),跟进式治理出现了一个例外。1983年的法院工作报告是对1978年以来五年工作的总结,其中明确提出,法院应当“在查明事实、分清是非、明确责任的基础上,对能够调解的,尽量进行调解;实在调解无效的,才予以判决。”1983年的政府工作报告中也开始提出“要发动广大群众自己做思想疏导和调解工作,使人民内部的各种纠纷及时得到解决,不致激化。”1983年之后的法院工作报告一直在强调民事和经济纠纷的调解,“调解”一词出现频次多,司法实践中还不断探索新的做法,例如庭前调解工作试验、经济纠纷调解中心等。而与此产生明显差别的是,1983年之后的很长一段历史时期,政府工作报告中基本不再提及“调解”。1990年之后的法院工作报告在经济审判部分不再提及着重调解,“调解”一词出现的次数明显下降。[54]2001年以后,经济审判被逐步纳入民商事审判之中,2003年以后的法院工作报告中又开始强调民事调解的作用,此时调解的意义已经超越了经济纠纷的具体范畴,越来越成为一种方法论上的社会矛盾化解和普遍纠纷解决模式。
改革开放之后,政策转向在短时间内促发经济纠纷的总数和类型激增,法院受能力所限,只能通过调解来处理大量的纠纷,为经济发展维系一个基本稳定的秩序,形成了一种“安抚性司法”,[55]在很大程度上这是一种“被动”的选择。法院在适用调解的过程中,发现其在国情条件下有积极的效用,经过不断的探索和试验,进一步认识到其所具有的独立价值和方法,近年来调解的强势回归实际上是这种认识的深化,是一种由“被动”到“能动”的转变。2006年以后的政府工作报告中“调解”一词出现的次数稳中有增,并且全部集中在社会矛盾化解的长效机制层面,这既是社会形势的客观反映,也是司法实践反过来促进政府“善治”的结果。在某种意义上,这体现了法院的公共政策形成功能。下一步,“例外”是仅作为特例存在还是会逐渐增加甚至最终导致跟进式治理模式瓦解,需要进一步观察、研究。
图三 两类报告中“调解”一词出现的次数对比
(三)风险应对:跟进式治理模式的补强
尽管法院的跟进式治理模式强势进入当下几乎所有的治理层面,但在“风险应对”这样的重要领域亟待补强。从1993年开始,政府工作报告中开始出现“风险”的提法,次数渐多,内容从最开始的单一粮食风险逐渐涉及保险、投资、创业、金融、国际经济、社会管理等诸多领域,形式从具体的粮食风险基金到制度层面的风险控制、风险管理、风险防范与化解,而法院工作报告中则是截然不同的另一种情况。除了因亚洲金融危机和国际金融危机而在1999年、2000年和2012年的工作报告中提及防范和化解金融风险之外,法院工作报告中绝少提及风险和风险治理问题。经济转轨、社会转型的中国遭遇传统、现代、后现代的复杂交织碰撞,“外部风险”(external risk)和“被制造出来的风险”(manufactured risk)[56]糅杂叠加,国家治理体系需要对“风险社会”的系统不确定性进行准确预判和有效应对,政府已经开始行动,按照“路径依赖”的规律,法院应当跟上,有所作为。司法公开可以为风险评估提供信息;司法建议、白皮书可以为风险防范提供预案;诉前保全程序、紧急审理程序可以为风险控制提供支援,联动司法可以为风险化解提供方法。对“风险”治理的全程参与正是法院在跟进式治理模式中亟需补强的部分。