四、亦步亦趋的追随者：治理体系中法院角色的实证之维

法院对大局的服从与服务在更广泛的范畴证立了治理体系中政府主导和法院参与的关系，下一步需要将这种关系放到实践形态中进行多面向的动态检验。

（一）贯彻政策指示设立审判组织

经济审判庭、铁路运输法院、海事法院及派出法庭、知识产权审判庭的设立均是相应的政策指示和要求在司法职权配置方面落实的结果（表三）。

第一，国家政策直接决定审判组织的建制。1980年和1981年的中央政府工作报告提出建立和加强经济法庭，1980年到1985年的最高人民法院工作报告（1982年除外）中就阐述了全国各级法院建立经济审判庭的有关情况，并用详细数据予以说明，较为清晰地勾勒出不断发展普及的态势；20世纪80年代初期之后的中央政府工作报告中强调对外贸易，20世纪80年代中后期到90年代初期的最高人民法院工作报告就说明了海事法院及派出法庭的建制情况，20世纪90年代初期中央政府工作报告开始提出保护知识产权，20世纪90年代中期的最高人民法院工作报告中则描述了知识产权审判庭的设置情况。这种时间上的牵连关系表明在很大程度上政策决定审判机构的设立，尽管这种决定力呈现逐渐减弱的趋势。

第二，设立审判组织对政策指示的落实呈现出强弱变化趋势。1980年的中央政府工作报告直接提出要“加速建立和充实经济法庭”，当年的最高人民法院工作报告在几乎通篇都是关于平反文革期间冤假错案的情况下仍然提及“高级人民法院和大多数中级人民法院都建立了经济审判庭”；1983年的中央政府工作报告提出要适应对外贸易的需要，加强沿海港口运输的建设，次年的最高人民法院工作报告中便提出“为了适应我国海上运输和对外经济贸易事业发展的需要”，在一些港口城市设立海事法院；1992年的中央政府工作报告开始提出“完善知识产权制度”，两年后，即1994年的最高人民法院工作报告才开始载明一些省市和沿海开放城市法院相继设立知识产权审判庭。两类报告之间在时间和文字内容上的对应关系明显反映出设立审判组织对政策指示的落实由强到弱、由直接到间接的变化过程。

（二）遵循施政重点调整案件结构

第一，遵循施政重点扩大审理范围。20世纪80年代以来，政策调整拉动案件类型产生结构性变化。法院工作报告中多次提及政策调整是案件结构调整的原因，如1981年法院工作报告指出“随着国民经济的调整和经济政策的放宽，在全国经济形势越来越好的情况下，也出现了一些新的问题，反映在民事关系上，就产生了不少新的纠纷。因此，人民法院民事收案逐年大量上升……民事收案中，不仅婚姻家庭、继承、房屋、宅基地、损害赔偿等案件显著增多，而且新增加了许多因不履行合同和为争山林、水利、农具、耕畜、肥料而发生的案件。”政府工作报告中提出的新政策与法院工作报告中出现的案件新类型存在显著关联（表四）也是一个有说服力的证据，时间上的适当滞后恰恰从逻辑上反映出案件结构变化服务于政策结构的先行变化。法院工作报告中常见表述是在这些案件的“审理”之前冠以“加强”、“积极”、“妥善”、“及时”、“认真”等字眼，以强化和凸显对此类案件的审理。

第二，遵循施政重点提高收结案量。案件审理范围的扩大又带来受结案数量的大幅增长，特别是民商事案件，例如经济纠纷、海事海商、知识产权等案件。法院围绕施政重点提升受理和审结相应类型的案件量。法院工作报告中有许多这样的表述，如“去年，人民法院积极受理企业在承包经营、租赁经营、联营和兼并等经济活动中发生的案件，全年共审结这类案件22056件，比上年上升54.19%，依法维护了企业的经营管理权，促进了国有企业经营机制的转换。”（1994年）

如前文第一章所述，一个特别的现象是，新审判组织的受案量不是线性增长的，在新审判组织成立之初，相应新型案件的受案数都增长得极快，但随后就明显放慢了增速，增长势头渐趋平稳。这样的趋势近似于“边际效用递减”现象。

第三，遵循施政重点突出案件审理重点。根据服务的政策类型不同，1993年至1999年的法院工作报告基本上将经济案件类型化，分为金融秩序、市场秩序、企业改革、涉农（“三农”）、知识产权、涉外六大类，并对每一类案件的司法服务对象和功能进行阐明，[45]虽然不是每一类型每年都着重表述，但总体上后续年份的报告中还是延续了这一分类。在不同年份的报告中对不同类型案件的审理重点有所突出和调整，是为服务于不同的政策重点。以涉农案件的审理为例，20世纪80年代初到90年代，政府工作报告中家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制一直是重点强调的农村政策，相应这一时期的法院工作报告则将农村承包合同纠纷作为审理重点；1990年的政府工作报告提出“坚决制止对农民的乱摊派、乱收费，切实减轻农民负担”，其后一直到20世纪初的政府工作报告都提出为农民减负的政策要求，相应的1995、1997、1999年的法院工作报告提出重点审理涉及“加重农民负担，侵害农民利益的‘三乱’案件”；1993年的政府工作报告提出“积极发展多种形式的农村社会化服务体系”，随后两年的政府工作报告中都强调“继续加强农村社会化服务体系建设”，1995年的法院工作报告提出要重点审理“在发展农村社会化服务体系中发生的机械出租、技术转让、产品加工和销售等各种合同纠纷案件”；2006年政府工作报告中全面提出“建设社会主义新农村”的有关政策，当年的法院工作报告对加强有关促进新农村建设的案件审理进行全面部署。

（三）具体案件裁判维护施政目标

案件裁判有直接和间接两种方式来维护施政目标。所谓直接方式是案件裁判直接适用和执行政策。在20世纪80年代初期的法院工作报告中，对审理具体类型案件的依据表述是“执行政策”、“适用法律”，政策在法律之前，从1983年开始虽然法律在政策之前，但基本上还是并列使用的，如1995年最高人民法院工作报告中表述“审理涉港澳案件，依照国家的法律政策”。一直到2003年的最高人民法院工作报告中还有裁判具体类型案件法律和政策并行适用的表述，如“针对一些地方借企业破产、改制之机逃废债务问题，人民法院准确适用法律和国家政策，努力防止‘假破产、真逃债’。”所谓间接方式是政策不直接作为裁判文书中的裁判依据，[46]但所含政策目标转化为案件裁判导向，并由个案裁判来贯彻、保障和维护。1980年以来，共有10个年份的法院工作报告中提及具体案件，[47]总数量超过60件，其中90%以上是刑事案件，90%以上的裁判结果是判处重刑，目的在于验证刑罚的严厉性和严格性，突出刑罚在维护经济和社会秩序中的强力作用，从而彰显司法裁判对政策目标予以最强有力的维护和保障。将政府工作报告中的政策表述与法院工作报告中的裁判案例进行对照，不难发现，沿着“国家政策——裁判导向——个案裁判”这样一条路径，政策进入司法裁判过程，并以裁判结果维护政策目标的达成。[48]2004年之后的法院工作报告中不再出现具体案例，而2014年的法院工作报告中又开始出现一些具体的典型案例，这仅仅是行文风格的变化还是对个案裁判中政策运用的态度已经发生变化，还有待进一步研究。[49]（表五）

案件裁判导向不断随着政策导向的调整而调整。一是追踪式调整。因政策导向不同，审判导向追踪政策导向的变化而呈现不同。比如同样是强调审理房地产案件，1993年、1995年和1997年的审判导向明显发生变化。1993年的政府工作报告的提法是“促进房地产市场的发展”，法院工作报告中相应地强调审理房地产案件“促进了房地长市场的发展”；1995年政府工作报告提出要“严格控制基本建设规模，加大投资结构调整结构”，房地产投资重点进行调整，政策导向发生明显偏转，法院工作报告亦步亦趋地强调“为了促进房地产市场的健康发展，人民法院审理房地产开发经营案件，坚决支持国家对房地产市场的管理和控制，监督合理使用土地资源，防止在房地产交易中牟取暴利和国家收益的流失。”顺应这一调整趋势，1997年的法院工作报告进一步提出了“审理房地产开发经营案件要贯彻有利于房地产业健康发展，有利于保护有效合同，有利于公平保护当事人合法权益的原则”。二是平衡式调整。1989年政府工作报告提出的政策是银行“要发展票据结算等现代化结算手段”，1991年的政府工作报告提出的政策发生了变化，“要认真整顿社会信用秩序，严肃财务结算纪律”，1992年法院工作报告对审理票据纠纷的目标就在这两种政策倾向之间进行了平衡，既“保护了合法、正当的结算活动”，又“制裁了利用票据进行诈欺等违法行为”。无论是何种调整，这种调整行为本身在很大程度上证明案件裁判服从和服务于政策目标。

（四）司法工作方法追求施政实效

国家政策转向“以经济建设为中心”之后，经济纠纷在上世纪80年代大量出现，新的案件类型层出不穷，法院缺乏相应的经验，只能在工作中不断摸索。于是在法院工作报告中就开始强调司法工作方法的作用，特别是对社会效果的追求，如1985年的法院工作报告提出“近一年来，许多人民法院克服了关门办案、就案办案的现象，走出机关，既做司法工作，又做群众工作，更加注重了办案的社会效果。”这些报告中提及的司法工作方法主要有调查研究、调解、巡回办案、就案说法、司法建议等等，共同的特点是对“群众路线”的把握，突出“预防和减少矛盾激化”（1986年法院工作报告），“审教结合、治防结合”（1989年法院工作报告）这样的实践价值。

上世纪80年代末期之后的法院工作报告越来越重视最高人民法院对地方法院的监督和指导，这部分内容逐渐独立，形成发布指导案例和制定司法解释这样的长效工作机制，保证国家治理取得实效。如2005年的法院工作报告指出“贯彻保护自然资源，促进经济全面、协调和可持续发展的方针，针对破坏森林资源犯罪的新情况，制定审理破坏森林资源刑事案件的司法解释；针对建设工程数量增多，施工合同纠纷增加的状况，制定关于审理建设工程施工合同纠纷案件的司法解释，加强对农民工合法权益的保护，促进城市建设有序进行；为依法规范技术开发、技术转让、技术咨询和技术服务，制定关于审理技术合同纠纷案件的司法解释，等等。”

这一趋势延续在2007年发生微妙变化，法院工作报告中又开始强调“群众路线”，如“推广远程立案、预约立案等方式，为群众依法维护自身权益提供便利服务”（2010年法院工作报告）；“改进诉讼引导、查询咨询服务，改善信访接待设施，为群众提供良好的诉讼环境”（2011年法院工作报告）。司法群众工作法的回归在于取得治理实效，因为法院“必须紧紧围绕党和国家工作大局，充分发挥审判职能作用，力求法律效果与社会效果的有机统一”（2008年法院工作报告）。

（五）积极参与角色的扩展与跟进式治理模式的成型

从行政与司法关系的历史维度分析，法院扮演的角色是围绕大局的服务者。这一角色是法院积极主动参与者角色在理念上的提升，两者本质上都是国家治理体系中政府主导、法院从属关系的反映。

从上述比较中不难发现，行政与司法的现实关系体现为“司法政策对国家政治、经济政策的追随”，[50]并直接导致法院司法行为亦步亦趋的追随。法院积极参与角色经过在各个现实治理层面的放大和深入，转化为追随者的角色，这一角色亦是服务者角色的从理念到实践的落实。三种角色同质同源，扩展、固化为“跟进式治理”模式。这种“跟进式治理”与“参与式治理”有明显区别，前者描述的是法院在治理体系中的角色定位，而“参与治理”仅是对其中一种方式的形象表述；后者是指源于“参与式民主”理论的、以扩大和延伸公众参与为特征的治理体制与技术。[51]

跟进式治理模式表现出以下特征：一是法院在治理的立场上服从、服务于国家全局，主动参与和配合施政过程；二是法院治理的动力机制属于受动式，即政策对司法行为施加作用力，法院治理的向度、力度均受政策牵制；三是法院治理的具体方式表现为落实、维护、保障国家大政方针。最彻底的方式是直接引入国家政策作为司法的依据和目的，如“通过审判活动……对于保障对外开放、对内搞活经济政策的正确执行……起了一定的作用”（1982法院工作报告）；“努力解决基层工作中存在的问题，把党的路线、方针、政策落到实处”（1990年法院工作报告）。除直接引用政策以及频繁使用“服务”一词之外，法院工作报告中还应用“促进”、“保障”、“保护”、“维护”、“规范”、“创造（提供）良好环境”这些词语来表述司法对行政的“追随”关系。（表六）

上世纪80年代和90年代，行政主导支配司法，这一时期的要求是“服从全局，服务全局”（1988年法院工作报告），“各项审判工作都要服从和服务于这个大局”（1994年法院工作报告），司法理念对政策的亦步亦趋、司法行为对政策的倾力迎合都证明这一时期是“服从”色彩浓厚的“受动”型治理模式；2011年以来，法院工作报告中提出的是“坚持能动司法理念”，“找准审判工作服务经济社会发展大局的切入点”，在整体保持“跟进式治理”不变的“大局”框架下能动地寻找治理方向和选择治理角度。虽然从本质上法院参与国家治理的模式仍保持着紧跟政策的基本套路，但这种跟进式治理正经历着微调，即由“服从”向“服务”、由“受动”向“受动”中的“能动”渐变。